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1.引言
在快速城鎮化背景下，我國城市人口數量不斷增多，機動車保有量逐年增加，城市空氣污染、交通擁堵等問題日益嚴重。軌道交通是城市交通系統的重要組成部分，普遍認為，城市軌道交通的建設可以緩解城市交通擁堵情況，節約地面空間資源，帶動土地增值和經濟增長，從而被地方政府寄予厚望。因此，要做好頂層設計，提升城市規劃和城市軌道交通規劃的科學性和前瞻性，深入研究城市軌道與城市發展的一般規律，合理配置資源，避免由于規劃失誤造成巨大浪費。
2.城市規劃與城市軌道交通規劃概述
2.1城市規劃
城市規劃是為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和安排[1]。城市規劃不僅要整體安排協調城市空間和環境，同時，應考慮協調城市居民生活空間和經濟發展的動態關系。
2.2城市軌道交通規劃
城市軌道交通規劃是城市規劃的子系統，長期以來，城市軌道交通規劃在城市規劃中占有重要地位。在開展城市軌道交通規劃的過程中，必須分析用地布局、交通方式和客流情況等問題，此外，還要考量整個城市的地理情況和城市路網的整體規劃情況，從而明確城市軌道交通的發展規模，制定適合城市發展的軌道交通建設方案[2]。
2.3兩者的互動關系
城市軌道交通和城市土地利用之間存在極為密切的關系，主要表現為軌道交通對城市用地的適應性和軌道交通對城市發展的引導性。
1）適應性。城市軌道交通規劃應滿足城市規劃對城市發展、定位及用地布局等的要求，為城市規劃目標服務。一般來說，軌道站點優先設置在客流集散大的地方，包括城市功能中心、大型公共設施、大型居住區和交通樞紐附近。
2）引導性。城市軌道交通規劃對城市規劃有較強的引導性，對軌道站點周邊用地起反饋作用。軌道站點地區會提升周邊用地的商業價值，進而促進該地區的開發以及客流集散。
3.部分城市軌道交通規劃中存在的問題
3.1目標制定不科學
國內近些年除了特大城市和大城市以外，中、小城市也開始出現交通擁堵問題。相較于其他交通方式，軌道交通具有運量大、距離長、污染小及時間保障度高等優點。由于這些優勢，各地正以一種超常規的速度大力發展軌道交通，而對可能產生的問題缺乏研究，造成軌道交通運營效益不高、地方財政負擔加重等問題。從規劃層面來看，軌道交通發展目標脫離城市經濟發展實際情況是最為普遍的問題。《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號）對申報建設城市軌道交通的城市做了明確要求，提高了報建門檻[3]。同時，廢止了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）。
3.2線網結構不合理
我國城市軌道交通規劃理論滯后于建設實踐，基本上是借鑒國內外既有城市軌道交通規劃。部分規劃對相關理念、概念和模式簡單照搬，忽略了不同城市在發展方向、城市規模、空間形態和出行特征的差異性，導致軌道線網形態與城市空間發展不適應。中國的城市軌道線網在布局上呈現網格狀形態，這種形態本質上是一種均質化的布局模式。其優點是增加了線網的覆蓋率，提高了各地塊的可達性。但這種布局模式忽略了站點功能及客流強度的差異性，造成樞紐與城市功能中心不匹配。由于功能中心地區線路不足，中心區站點難以承載大量客流，同時，外圍和中心的直達性變差，增加了換乘次數。另外，當前新型軌道交通制式不斷涌現，傳統城市軌道交通規劃研究的制式包括地鐵和輕軌。目前，實際使用的城市軌道交通模式還包括市域軌道、市郊鐵路、磁懸浮、有軌電車、懸掛式單軌、智軌及云軌等。如何定位并協調不同軌道制式，構建合理的多模式軌道線網成為熱點問題。
3.3規劃之間不兼容
從學術的角度，城市規劃作為一門學科，有其內在的邏輯和價值。從政府管理的角度來看，城市規劃又是實現城市發展和城市管理的重要依據和手段。在過去的實踐中，與城市規劃相關的規劃包括土地利用總體規劃、城市總體規劃、城市控制性詳細規劃、各類專項規劃（交通、市政、風景和歷史文物保護）等。由于管理手段落后、專業壁壘等原因，上下位規劃間銜接不暢、專項規劃之間互相沖突等問題時有發生。在進行城市軌道交通規劃過程中，如果不考慮城市規劃的總體要求以及各類限制性因素，就交通論交通，勢必會造成城市軌道交通與生態環境敏感區、歷史文化保護區和城市其他建設項目之間出現各種矛盾。
4.相關改進建議
4.1提高規劃目標的合理性
城市軌道交通發展目標應與城市總體規劃目標相吻合，綜合考慮其可能帶來的經濟、社會、環境影響，確保城市軌道交通建設和城市發展保持協調。城市軌道交通規劃要符合綠色發展理念和可持續發展要求，推動城市交通各項指標（包括出行時間、小汽車使用量、公交分擔率和慢行比例等）順利實現。在建設規模和時序上，要結合各地實際，量力而行，有序推進，合理把握建設規模和節奏，切實提高城市軌道交通發展質量，確保與城市發展水平相適應。
4.2優化與用地布局的協調
城市軌道交通與城市發展之間既相互促進，又相互制約。城市軌道交通規劃不僅要適應日益增長的交通出行需求，還應引導城市健康發展。在開展軌道交通規劃工作的過程中，一方面要堅持問題導向，從需求出發，立足于解決當前城市發展的交通問題，緩解我國城市普遍存在的交通擁堵問題；另一方面，要堅持目標導向，強化政府引導，重視軌道交通對城市用地的反饋作用，圍繞站點調整周邊用地功能。對于歷史城區，軌道交通應采用地下模式，同時，做好軌道交通周邊地區慢行銜接，有效節約城市地面空間資源；對于城市新區及舊城改造地區，鼓勵軌道站點周邊用地開發采用TOD（以公共交通為導向的開發）模式，提升用地價值；對于交通樞紐地區，應結合交通場站實現樞紐一體化設計。
4.3加強規劃之間銜接配合
與用地相關的各級規劃應完成2個任務：①戰略引領，通過規劃明確發展方向、發展目標和發展路徑；②剛性管控，明確在本層級規劃需要嚴格控制的內容，同時，為下一層級規劃和設計留白。在城市規劃中，應同步開展編制城市軌道交通規劃。城市專項規劃之間要兼容，軌道交通規劃與市政管廊規劃、生態環境保護規劃、歷史文物保護規劃等應做到不矛盾、無沖突。軌道交通規劃要具備可實施性，防止出現規劃、建設“兩張皮”現象。5結語城市軌道交通的規劃及建設，對城市發展以及人民群眾的生產生活都會產生重大影響，同時，也在很大程度上體現了我國現代化建設水平。相關主體應對軌道交通規劃工作予以重視，充分發揮和城市規劃間的良好互動作用，實現軌道交通建設經濟價值和社會效益的統一，有效促進我國城市現代化建設高質量、可持續發展。
參考文獻
[1]王剛,李欣.城市規劃建設與城市規劃管理[J].城市建設理論研究(電子版),2015(1):42．[2]葛志浩.探究城市軌道交通規劃與城市規劃的協調關系[J].建筑工程技術與設計,2017(29):11.[3]國辦發〔2018〕52號.關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見[[Z].
作者：于杰 中國城市規劃設計研究院
