引論：我們?yōu)槟砹?3篇稅政管理論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

一、新加坡、澳大利亞、香港與中國大陸納稅評估制度的比較

(一)、從開展納稅評估的歷史來比較

新加坡、澳大利亞、香港開展納稅評估的歷史相對較長，有比較完善的納稅評估制度，積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。而中國大陸近幾年才開展納稅評估工作，納稅評估尚處于摸索階段，有關(guān)制度有待建立和完善，總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)和典型案例并不多。

(二)、從納稅評估的組織機(jī)構(gòu)來對比

新加坡、澳大利亞、香港的納稅評估設(shè)置專門的評估機(jī)構(gòu)和專門的評估人員，納稅評估機(jī)構(gòu)與稽查機(jī)構(gòu)的界限比較清晰，而且逐步形成了比較健全的激勵納稅評估人才成長的機(jī)制。譬如，新加坡稅務(wù)局的評稅部門主要有：

稅務(wù)處理部，其職能是發(fā)放評稅表，處理各種郵件、文件和管理檔案；

納稅人服務(wù)部，其職能是對個人納稅人的當(dāng)年申報情況進(jìn)行評稅；

公司服務(wù)部，其職能是對法人納稅人的當(dāng)年申報情況進(jìn)行評稅；

納稅人審計(jì)部，其職能足對以往年度評稅案件和有異議的評稅案件進(jìn)行復(fù)評。而稽查機(jī)構(gòu)則設(shè)有稅務(wù)調(diào)查部，專門負(fù)責(zé)對重大涉稅案件進(jìn)行調(diào)查。

如果上述評稅部門在評稅中發(fā)現(xiàn)重大涉稅問題，必須轉(zhuǎn)入稅務(wù)調(diào)查部進(jìn)行調(diào)查。澳大利亞也專門把納稅評估機(jī)構(gòu)和稽查機(jī)構(gòu)分設(shè)，以維多利亞州稅務(wù)局為例，總共400人的隊(duì)伍，除70人從事稽查，160人從事電話服務(wù)以及信息處理工作、60人從事內(nèi)部管理以外，其他130人都從事納稅i’F估工作。香港為納稅評估人員設(shè)置了評稅主任、助理評稅主任等一系列職位階梯，形成了一個良好的育才、留才的機(jī)制，納稅評估方面人才輩出。

中國大陸這幾年開展的納稅評估并沒有設(shè)置專門的評估機(jī)構(gòu)和專門的評估人員(除北京市地稅局等少數(shù)稅務(wù)部門專門設(shè)立納稅評估處室或科室之外)。征收系列的納稅評估主要由稅收管理員兼辦，稽查系列的納稅評估主要由稽查員兼辦。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收管理員普遍平均管戶400至500戶左右(未算個體戶、臨時經(jīng)營戶)，常常忙于應(yīng)付案頭工作，根本無暇開展納稅評估；而稽查員每人每月只主查一戶納稅人，他們通常把納稅評估作為稽查的前置程序，納稅評估深度與納稅面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足稅收管理的要求。

(三)、從對納稅評估的定位來對比

新加坡、澳大利亞、香港把納稅評估定位在管理和服務(wù)上。納稅評估是一種非現(xiàn)場的檢查，與現(xiàn)場檢查的稽查有一定的區(qū)別。如前所述，新加坡、澳大利亞、香港的納稅評估機(jī)構(gòu)與稽查機(jī)構(gòu)的界限比較清晰，前者側(cè)重稅源管理，后者側(cè)重執(zhí)法打擊。這些國家(或地區(qū))普遍認(rèn)為?？桃馓佣惖募{稅人畢竟只是少數(shù)，大部分納稅人是想誠信納稅的，不希望被稅務(wù)機(jī)關(guān)追究違法責(zé)任，出現(xiàn)稅收問題多是對稅法沒有正確理解與把握。如果為了打擊少數(shù)刻意逃稅的納稅人而傷害了大部分誠信納稅的納稅人，這是不值得的。通過納稅評估，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時通知或輔導(dǎo)納稅人糾錯，如納稅人仍置若罔聞，那么此事將由無知事故定性為主動事故，處理方法電由納稅評估轉(zhuǎn)為稽查。這種重過程服務(wù)、輕結(jié)果處罰的管理理念，比較符合現(xiàn)代稅收管理的要求，這從他們?nèi)藛T的配置上可以看出來，例如香港稅務(wù)部門負(fù)責(zé)評稅工作的人數(shù)為570人。負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查的只有160人，兩者比例超過4：1。

中國大陸這幾年納稅評估主要定位為稽(檢)查的前置程序，是作為打擊偷逃稅的手段，納稅評估和現(xiàn)場稽查往往相混淆。納稅評估力量也傾斜到稽查部門，稽查部門人員往往占到全部稅務(wù)人員的30％左右。這兩年在推進(jìn)新一輪稅收征管改革進(jìn)程中，試行稅收管理員制度后。雖然也強(qiáng)調(diào)把納稅評估作為稅源管理的手段，但由于在制度、機(jī)構(gòu)、人員等力‘畫未得到有力的保汪，征收管理部門的人員真正能從事納稅評估工作的寥寥可數(shù)(與香港的情況剛好相反)，納稅評估對稅源管理的作用只是停留在理念階段。

(四)、從納稅評估的手段來比較

新加坡、澳大利亞、香港已建立比較完善的計(jì)算機(jī)評估系統(tǒng)，可憑借大量的涉稅信息，運(yùn)用計(jì)算機(jī)程式進(jìn)行納稅評估，再通知或輔導(dǎo)納稅人補(bǔ)稅，其評估的效率和可靠性很高，稅源管理也非常到佗。

中國大陸這幾年的納稅評估主要依靠評估人員的經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)水平和對涉稅問題的敏感度進(jìn)行人工評估，雖然個別稅務(wù)機(jī)關(guān)如北京市地稅局、山東省國稅局等在某些行業(yè)探索制定了一些評估指標(biāo)體系。但由于信息共享性較差，加上評估人員的水平參差不齊，這項(xiàng)工作開展起來還不盡理想。

(五)、從納稅評估的方式來比較

新加坡、澳大利亞、香港一般主要采取先由納稅人自我評估或聘請稅務(wù)進(jìn)行評估，然后由稅務(wù)機(jī)關(guān)專門評估機(jī)構(gòu)的評估人員通過評估信息系統(tǒng)評估決定是否收稅或退稅。譬如，澳大利亞采用建立在相互信任基礎(chǔ)_Jt的自我評估系統(tǒng)。納稅人自我評估后，在評估通知書上提出繳納或退回的稅款金額。稅務(wù)部門根據(jù)納稅人的自我評估報告進(jìn)行收稅或退稅。納稅人的納稅情況如何，最終由稅務(wù)來定論。如果一個企業(yè)企圖在自我評估時弄虛作假，出現(xiàn)偷逃稅記錄，它將因得不到銀行的信任而難以籌措貸款，還口丁能失去客戶的信任而影響企業(yè)經(jīng)營。如果個人有偷逃稅不良記錄，他將冒失去社會信用的風(fēng)險、會面臨巨大的社會壓力，其就業(yè)、職位提升、個人信貸甚至人際關(guān)系都將因此受到影響。因此，很少有人愿意冒這個險。

(六)、從納稅評估的效果來比較

新加坡、澳大利亞、香港納稅評估的廣度和深度都比較高。例如，香港稅務(wù)局在1999至2000財(cái)政年度做出的利得稅評稅40多萬宗，年內(nèi)評定涉及的稅額合共361億元(注意：361億元不完全是查增稅額，而是審查后確認(rèn)全年應(yīng)納稅額，其中含有查增稅額)，在1999至2000財(cái)政年度共處理超過7萬4千宗反對評稅個案。

中國大陸這幾年的納稅評估工作主要由稽查部門承擔(dān)，納稅評估只是作為稽查的一種輔助手段，由于稽查局不直接掌握納稅報表、財(cái)務(wù)報表等涉稅信息，納稅評估帶有很大的盲目性，單獨(dú)采用納稅評估、質(zhì)疑約談方式補(bǔ)繳稅款的金額和典型案例并不多。雖然征收管理部門掌握納稅報表、財(cái)務(wù)報表等涉稅信息，對納稅人的情況也比較了解，而目．圍家稅務(wù)總局也將納稅評估作為稅源控管的重要手段，但囿于人力所限．這些重要的涉稅信息并沒有被充分利用來開展納稅評估。

二、改進(jìn)中國大陸納稅評估工作的建議

他山之石可以攻玉，新加坡、香港等地納稅評估工作(包括評稅)成功的經(jīng)驗(yàn)可用來改進(jìn)中國大陸的納稅評估工作。

(一)、健全完善信息資料獲取手段和制度

納稅評估最重要的基礎(chǔ)和前提是獲取涉稅信息資料，而信息資料的準(zhǔn)確、順利獲取，不能僅僅寄希望于納稅人的誠信度，而需要有合理化、規(guī)范化、制度化的手段予以保障。首先，完善信息獲取手段，針對不同行業(yè)的納稅人、扣繳義務(wù)人新設(shè)計(jì)納稅申報表，設(shè)定邏輯關(guān)系更加嚴(yán)密、具有更高相關(guān)性的數(shù)據(jù)申報項(xiàng)目，保證申報數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性和完整性，從而在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)最大限度的避免申報信息遺漏或者虛假申報等情況的發(fā)生其次，健全納稅申報附送財(cái)務(wù)報表制度，使評估機(jī)構(gòu)得以通過企業(yè)附送的財(cái)務(wù)報表掌握企業(yè)收入、成本的變動情況和資金流向，實(shí)現(xiàn)申報信息的即時比對，為建立科學(xué)、合理、有效的納稅評估指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對稅源的動態(tài)監(jiān)控。

(二)、調(diào)整納稅評估的環(huán)節(jié)和重點(diǎn)

在中國大陸當(dāng)前國家所有制結(jié)構(gòu)占較大比重的經(jīng)濟(jì)大背景下，組織稅收收入中大部分是由大型企業(yè)特別是國有或國有控股企業(yè)繳納的，這砦企業(yè)的老總、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人并不是產(chǎn)權(quán)人，不是偷逃稅款的直接受益者，理論上他們不存在偷逃稅款的主觀動機(jī)。這些企、l的稅收問題多為對稅法是否正確理解與把握，而人為偽造、隱匿財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的情況較少。針對這種情況，事后稽查對這些企業(yè)不利，因?yàn)橐坏┌l(fā)現(xiàn)問題，處罰較重，對這些企業(yè)的負(fù)面影響較大；如果能通過納稅評估，把稅收管理的“關(guān)口”前移，及時收集倉業(yè)涉稅信息，建立一個對涉稅信息進(jìn)行納稅評估分析的有效平臺，并按現(xiàn)代審計(jì)方法進(jìn)行審核，一旦發(fā)現(xiàn)問題便可及時告知企業(yè)糾錯，這種重過程服務(wù)，輕結(jié)果處罰的管理理念和機(jī)制，不僅企業(yè)歡迎，稅收管理效率的質(zhì)量肯定也會大大提高。

(三)、成立專門的納稅評估機(jī)構(gòu)

中國大陸新一輪稅收征管改革推出的“稅收管理員制度”明確規(guī)定，納稅評估是稅收管理員12項(xiàng)工作職責(zé)之一，同時義是一項(xiàng)比較新、難度較大的工作。它要求稅收管理員蟄有較豐富的稅收經(jīng)驗(yàn)、有較高的業(yè)務(wù)水平時對涉稅問題有較強(qiáng)的敏銳性。

目前稅收管理員的水平參差不齊，加上人均管戶400至500戶左右(未算個體戶、臨時經(jīng)營戶)，精力有限，納稅評估很容易流于形式而夠深入，從而影響稅源監(jiān)控。應(yīng)該組建納稅評估機(jī)構(gòu)，賦予納稅評估機(jī)構(gòu)合法而完整的權(quán)限。包括在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部從其它相關(guān)部門獲取數(shù)據(jù)信息的權(quán)力，以及納稅評估機(jī)構(gòu)從稅務(wù)機(jī)關(guān)之外的相關(guān)職能部門獲取有用信息的權(quán)力。另一方面，制定正當(dāng)程序以規(guī)范評估機(jī)構(gòu)的查詢行為，從而以保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性。而且可借鑒新加坡設(shè)置納稅人審計(jì)部對以往年度評稅案件和有異議的評稅案件進(jìn)行復(fù)評的做法，通過納稅評估機(jī)構(gòu)定期對一些納稅人進(jìn)行納稅評估(或復(fù)評)，在評估納稅人的同時，評估稅收管理員的二[作質(zhì)量，有利于強(qiáng)化對稅收管理員的監(jiān)督制約。

(四)、建立納稅評估典型案例庫

建立納稅評估典型案例庫，可參照MBA案例教學(xué)法的模式培訓(xùn)廣大稅務(wù)人員，提高他4r]開展納稅評估的實(shí)際操作水平。一方面可激發(fā)廣大稅務(wù)人員的榮譽(yù)感和成功感，提高他們鉆研納稅評估業(yè)務(wù)的熱情。另一方面，可以為納稅評估人員實(shí)行能級管理提供評價、晉升的依據(jù)，從而建立起育才、留才的機(jī)制。

(五)、建立完善的指標(biāo)體系

可以參照新加坡、香港等地納稅評估的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將有用數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行整合，確定近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，分階段、有目標(biāo)地逐步建立科學(xué)、合理、有效地納稅評估指標(biāo)體系。

首先是前期籌備階段，要實(shí)現(xiàn)涉稅信息資料獲取手段的完善，保障納稅評估基礎(chǔ)信息的完整真實(shí)。這還需要有完備的社會外部條件作為支持：

篇2

我國財(cái)稅部門現(xiàn)有的財(cái)稅體制還不夠完善，存在一些缺陷和漏洞，影響了財(cái)政稅收工作的開展，主要表現(xiàn)在如下方面：首先，缺乏健全的稅收種類與統(tǒng)一的稅收標(biāo)準(zhǔn)，影響了社會企業(yè)的納稅，使得稅收調(diào)節(jié)社會分配的功能得不到良好的發(fā)揮；其次，一些諸如社會環(huán)境和資源等相關(guān)稅收未納入財(cái)稅管理體系中，影響了社會秩序的穩(wěn)定；再次，現(xiàn)有的財(cái)政稅收體制沒有設(shè)置科學(xué)合理的增值稅及所得稅，阻礙了技術(shù)的創(chuàng)新改革，不能發(fā)揮出稅收的調(diào)節(jié)作用；最后，財(cái)政稅收體制中分稅制不夠完善，主要是沒有將地方財(cái)政與中央財(cái)政之間的收入比例劃分清楚。

2、財(cái)政稅收預(yù)算體制不夠健全

在我國財(cái)政稅收預(yù)算中最大的問題是缺乏合理的預(yù)算體制，而合理的預(yù)算體制是保障財(cái)政稅收工作順利開展的關(guān)鍵所在。在我國財(cái)政稅收的預(yù)算中沒有建立健全的周期財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政稅收預(yù)算制度，且財(cái)政稅收預(yù)算體制涉及的范圍很窄，缺乏對整體的預(yù)算，致使轉(zhuǎn)移、挪用資金的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，很大程度上影響了國家宏觀調(diào)控政策的制定和實(shí)施。除此之外，我國的財(cái)政稅收預(yù)算體制中還缺乏相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督體制，使得財(cái)政預(yù)算結(jié)果的審批工作受阻。

3、財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不夠健全

在我國的財(cái)政稅收工作中，逃稅、漏稅、偷稅等現(xiàn)象時有發(fā)生，一些不法分子虛開、偽造增值稅的專用發(fā)票的現(xiàn)象也較為普遍，這些現(xiàn)象都為我國財(cái)政稅收造成了惡劣的影響。而歸咎其原因，很大程度來自于我國財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不健全，財(cái)政稅收的監(jiān)管工作落實(shí)不到位。此外，由于我國財(cái)政稅收監(jiān)督體制存在缺陷和漏洞，很多企業(yè)未在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行納稅，甚至出現(xiàn)不納稅的現(xiàn)象；另外，在我國的一些企業(yè)與經(jīng)銷商中，缺乏實(shí)際的經(jīng)營指標(biāo)，并將財(cái)務(wù)成果虛報給財(cái)政稅收部門，在財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不夠健全的情況下，依然能都獲利，這樣就造成了財(cái)政稅收的的流失，影響國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、深化財(cái)政稅收改革的建議

1、完善現(xiàn)有的財(cái)政稅收制度

科學(xué)合理的財(cái)政稅收制度是財(cái)政稅收工作順利運(yùn)行的重要保證，并能有效避免偷稅漏稅的現(xiàn)象，維護(hù)國家利益。針對我國現(xiàn)有財(cái)政稅收體制存在的問題，我國應(yīng)從如下兩方面進(jìn)行財(cái)稅制度的改革完善。一方面，要調(diào)整稅收政策。在我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展形勢下，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制發(fā)生了重大的變化，各企業(yè)的發(fā)展模式也發(fā)生了相應(yīng)的變化。因此，財(cái)稅政策也應(yīng)該在適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的情況下進(jìn)行稅收政策的合理調(diào)整，將財(cái)稅制度制定的目標(biāo)放在有利于企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)下，在保證企業(yè)發(fā)展的同時維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。從目前的稅收結(jié)構(gòu)來看，企業(yè)的營業(yè)稅和所得稅存在不合理性，需對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，最大程度的減少重復(fù)納稅的現(xiàn)象，促進(jìn)企業(yè)的健康發(fā)展。

2、深化改革財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制

財(cái)政預(yù)算對財(cái)稅工作的開展至關(guān)重要，財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制的深化改革也顯得尤其緊迫。我國財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制的改革應(yīng)將周期財(cái)政預(yù)算與中長期財(cái)政預(yù)算并存，并對其給與適當(dāng)?shù)墓芾?。我國現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算范圍，確保財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制覆蓋所有的部門和行業(yè)，使單一的財(cái)政預(yù)算機(jī)制向多元化預(yù)算機(jī)制轉(zhuǎn)化。此外，我國現(xiàn)階段的復(fù)式預(yù)算體系中，還應(yīng)將我國政府部門有關(guān)的社會保障預(yù)算、國有資本預(yù)算等財(cái)政收納入預(yù)算管理范圍，促進(jìn)財(cái)政稅收預(yù)算的科學(xué)合理。

3、加強(qiáng)對財(cái)政稅收的監(jiān)督工作

針對當(dāng)前我國企業(yè)偷稅漏稅現(xiàn)象普遍存在的情況，國家應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政稅收的監(jiān)督工作，最大程度的維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益。為此，我國要制定科學(xué)完善的稅收監(jiān)督制度，并設(shè)立專門的監(jiān)督管理部門，安排專業(yè)人員對企業(yè)的納稅進(jìn)行監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題，并實(shí)施解決措施。在財(cái)稅監(jiān)督過程中，尤其要對偷稅漏稅的企業(yè)進(jìn)行法律的嚴(yán)懲。為了減少企業(yè)的偷稅行為，稅收征管部門應(yīng)該對企業(yè)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行有效的管控并對其進(jìn)行納稅教育，減少國家的稅收損失。

4、完善稅收的征管與審計(jì)工作

征管與審計(jì)是財(cái)政稅收工作的重要環(huán)節(jié)，要提高財(cái)政稅收工作的效率，應(yīng)該加大對這兩項(xiàng)工作的完善力度。在審查征收的方式上，應(yīng)該將賬目健全的納稅戶作為定額戶，開展審查工作。對于賬目有所出入的單位或部門，則應(yīng)對其施行延伸制度進(jìn)行深入調(diào)查，確定稅務(wù)部門與其是否存在“照顧關(guān)系”，若存在此關(guān)系，使得稅款被少征，則應(yīng)該通過通審軟件的方式開展納稅輔導(dǎo)，并采用排序法定出具體定額的納稅戶名單，采用正確的方式開展納稅工作。

篇3

雖然優(yōu)化稅制理論并未直接探討國際稅收競爭問題，但其在討論效率與公平原則并存性時，始終將稅制對經(jīng)濟(jì)行為主體決策的刺激作用列為首要研究問題，進(jìn)而論證在不充分信息條件下對經(jīng)濟(jì)行為主體決策過程提供刺激的方法、目標(biāo)和約束條件，這種分析思路為研究國際稅收競爭奠定了理論起點(diǎn)。尤其是優(yōu)化稅制理論摒棄了孤立、封閉地看待一國稅制設(shè)置的研究思路，而現(xiàn)實(shí)性地將經(jīng)濟(jì)的開放作為外部約束引入一國的最優(yōu)稅制分析，這正是國際稅收競爭理論模型的一個最基本的假設(shè)前提。戴蒙德和米爾利斯在1971年撰文分析了開放經(jīng)濟(jì)的小國在資本可以自由跨國流動從而追求世界資本市場收益率的約束條件下，如何制定最優(yōu)資本所得稅的問題，并認(rèn)為對于開放經(jīng)濟(jì)的小國，原則上應(yīng)該放棄按收入來源地原則對資本所得從源征稅，而應(yīng)采取居民管轄權(quán)原則對資本所得采取從人征稅。這樣，稅收不會干擾國內(nèi)投資與國外投資之間的選擇，從而實(shí)現(xiàn)資本的有效配置。進(jìn)而，當(dāng)本國無法充分獲得其居民在國外的收入的充分信息、以至不能實(shí)施監(jiān)控時。開放經(jīng)濟(jì)的小國此時最優(yōu)的選擇是對資本所得不征稅。

正是在優(yōu)化稅制理論的研究思路以及分析方法的基礎(chǔ)上，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者在20世紀(jì)80年代中后期以來建立了一些重要的國際稅收競爭模型，這些模型研究的內(nèi)容主要包括3個方面：一是關(guān)于所得課稅國際協(xié)調(diào)原則的研究；二是關(guān)于生產(chǎn)要素流動和稅負(fù)分布的研究；三是關(guān)于國際稅收合作的研究。

二、關(guān)于所得課稅協(xié)調(diào)原則的研究

這一方面的研究試圖對所得兩種基本課稅原則及所得稅國際協(xié)調(diào)具體原則進(jìn)行優(yōu)劣比較。戈登(Gordon，1992)在《CanCapitalIncomeTaxesSurviveinOpenEconomies?》一文中，對戴蒙德和米爾利斯的結(jié)論的假設(shè)前提進(jìn)行了全面的重新審視，認(rèn)為優(yōu)化稅制理論得出的結(jié)論——出于效率考慮應(yīng)采取從人征稅原則和開放經(jīng)濟(jì)的小國應(yīng)放棄對資本所得征稅，其理論假設(shè)前提應(yīng)受到質(zhì)疑。例如，當(dāng)國家規(guī)模相對于世界資本市場較大，或者如果國家經(jīng)濟(jì)是不完全開放的，那么上述結(jié)論是否仍然成立?如果這些理論假設(shè)被，那么優(yōu)化稅制理論得出的結(jié)論就站不住腳。戈登在此文中著重分析了一些國家規(guī)模相對于世界資本市場較大的情況，認(rèn)為這些國家如果能通過其擁有的市場力量對借貸進(jìn)行限制從而影響利率使自身獲利，那么資本輸出國和資本進(jìn)口國在稅制的設(shè)定上就應(yīng)該有很大的差異，這顯然不同于優(yōu)化稅制理論所推導(dǎo)出的標(biāo)準(zhǔn)稅收模式。事實(shí)上，優(yōu)化稅制理論無法解釋很多國家的資本所得稅收現(xiàn)狀。在現(xiàn)實(shí)中，幾乎所有國家都對其境內(nèi)發(fā)生的公司和個人所得征稅，同時在許多國家的稅制結(jié)構(gòu)中，存在著一個實(shí)際上普遍存在的特征：即對本國資本在外國發(fā)生收入的雙重稅收管轄權(quán)。這種慣例通過賦予本國居民將其在外國產(chǎn)生收入的已納稅收在本國應(yīng)納稅收中進(jìn)行抵免的權(quán)利，從而可以避免該筆收入的雙重征稅。

戈登對此現(xiàn)象進(jìn)行分析得出的結(jié)論是：如果國家之間存在這種協(xié)定，則無法導(dǎo)致納什均衡(Nashequilibrium)稅率的出現(xiàn)，但是當(dāng)存在著主導(dǎo)市場的資本輸出者時，會出現(xiàn)斯坦克爾伯格均衡(Stackelbergequilibrium)的結(jié)果。如果資本輸出國采取雙重稅收管轄權(quán)的慣例，就會激勵資本進(jìn)口國采用資本輸出國的所得稅率對進(jìn)口資本征稅。因?yàn)榭鐕顿Y人可以將這一稅負(fù)在母國應(yīng)納稅收中抵免，所以這種從源課稅不僅不會阻礙國外投資，而且會達(dá)到增加財(cái)政收入的結(jié)果。這樣，資本輸出國通過采取雙重稅收管轄權(quán)，可以使自己制定的國內(nèi)資本所得稅率在世界范圍內(nèi)設(shè)定。同時，資本輸出國誘使資本進(jìn)口國采取它制定的稅率從源征稅，也減少了其居民通過海外投資逃避國內(nèi)稅收的動機(jī)。但是，如果資本進(jìn)口國成為斯坦克爾伯格主導(dǎo)者時，資本輸出者將不會采取雙重稅收管轄權(quán)，在這種情況下無法得出對資本所得課稅的均衡結(jié)果。這一理論分析在一定程度上解釋了戰(zhàn)后美國作為主導(dǎo)資本輸出國對其他國家稅收政策的影響。但隨著世界經(jīng)濟(jì)的變化，世界資本市場結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，已沒有一個單獨(dú)的國家可以在世界資本市場上占據(jù)主導(dǎo)地位。因此戈登認(rèn)為，資本所得課稅是否在未來仍然存在或?qū)l(fā)生怎樣的變化，還是一個懸而未決的問題。

采取雙重稅收管轄權(quán)，并利用稅收抵免法消除雙重征稅，是國際上對資本所得征稅最普遍的做法。然而，利用稅收扣除法來消除雙重征稅也仍然在一些國家得到使用。財(cái)稅理論界對這兩者的優(yōu)劣爭論已久。就目前而言，主流觀點(diǎn)認(rèn)為抵免法優(yōu)于扣除法，因?yàn)榈置夥梢詮氐紫p重征稅，并可以實(shí)現(xiàn)資本的有效配置，而扣除法由于不能徹底消除雙重征稅，會產(chǎn)生阻礙資本流動的結(jié)果。但邦德和薩繆爾森(BondandSamuelson，1989)的研究認(rèn)為，之所以得出抵免法優(yōu)于扣除法的結(jié)論，是因?yàn)檫@一結(jié)論是在稅率和資本流向固定的假設(shè)前提下得出的靜態(tài)均衡結(jié)果。實(shí)際上，如果采取兩國博弈分析，并假定國家可以區(qū)分屬于國內(nèi)居民的資本和屬于國外居民的資本，則在稅收抵免法和扣除法的不同規(guī)則之下，國家在博弈中將采取不同的戰(zhàn)略行為。在稅收抵免法下，兩國采取的戰(zhàn)略行為將導(dǎo)致國家間資本流動的消除。其原因是：東道國將試圖設(shè)定和母國稅率一樣高的稅率，以試圖獲得最大的稅收收入，而母國則會試圖使自己的稅率設(shè)定得比東道國更高，以從限制資本的流動中獲取最大收益。這種稅收競爭的納什均衡的最終結(jié)果是：稅率設(shè)定太高以至限制了資本的跨國流動。相對于稅收抵免法，稅收扣除法下得出的均衡結(jié)果表明：扣除法將不會阻礙兩國間的資本流動，均衡產(chǎn)出在國家福利上也優(yōu)于抵免法。和傳統(tǒng)上達(dá)成共識的觀點(diǎn)相反，這一分析結(jié)論表明，恰恰是稅收抵免法而不是扣除法阻礙了資本的國際間流動，同時，采取扣除法對資本進(jìn)口國和資本出口國都有好處。

三、關(guān)于生產(chǎn)要素流動與稅負(fù)分布的研究

這方面的研究主要涉及國際稅收競爭對流動程度不同的要素所承擔(dān)稅負(fù)的不同效應(yīng)及其對公共物品提供的影響。由于現(xiàn)實(shí)中資本跨國流動頻繁，國家間稅收政策缺乏交流和協(xié)調(diào)，因此，母國往往對本國居民的國外收入缺乏有效監(jiān)控或因成本太高而使監(jiān)控實(shí)際上成為不可能。這樣，居民管轄權(quán)原則實(shí)施的效果就要大打折扣。政府出于財(cái)政收入的需要，從源征稅就不可避免，同時，為了吸引稀缺資本而大大降低資本所得稅率。國際稅收競爭模型對此所持的主導(dǎo)觀點(diǎn)是：一方面，稅收競爭將導(dǎo)致資本所得課稅的低稅率，導(dǎo)致公共物品提供的不足(Wilson，1986)；另一方面，如果不能有效地實(shí)行居民管轄權(quán)原則，政府的最優(yōu)選擇是應(yīng)免除對流動資本的課稅，而代之以對國內(nèi)非流動性要素如土地和勞動征稅，這樣就可以有效地滿足公共物品提供的需要，對開放經(jīng)濟(jì)的小國而言尤其是這樣(RasinandSadka，1991)。

然而，布克維斯基和威爾遜(BucovetskyandWilson，1991)的國際稅收競爭模型，針對上述觀點(diǎn)卻提出了不同的看法。他們首先假定政府在給定一組稅收工具的條件下，除了對資本所得從源征稅以外，僅僅對工資收入征稅。其得出的結(jié)果是：在不實(shí)施居民管轄權(quán)的情況下，政府對公共物品的提供依舊不足，對資本所得課征的稅率仍然很低且缺乏效率，并且低于對工資所得課征的稅率。然后，他們假定一國相對于世界市場足夠小，從而政府放棄對資本所得的從源征稅而僅僅依靠對工資征稅的收入提供公共物品，結(jié)果還是得出了工資所得課稅缺乏效率、稅率過低導(dǎo)致公共物品提供不足的結(jié)論。這個結(jié)論和“開放經(jīng)濟(jì)的小國可以通過放棄對流動資本征稅而代之以對國內(nèi)非流動要素征稅以有效提供公共物品”的結(jié)論顯然是相左的。布克維斯基和威爾遜認(rèn)為，兩種觀點(diǎn)沖突的根源在于后者模型的假設(shè)前提是兩個小國面對的是外生的、固定的世界資本市場利率，而他們的模型則假定世界上每個國家的稅收政策都是內(nèi)生決定的。為了尋找能有效提供公共物品的稅收工具組合，他們最后考慮了政府同時采用收入來源地和居民管轄權(quán)對資本所得征稅、并放棄對工資所得征稅的組合，結(jié)果證明政府的均衡行為將有效地利用這兩種征稅方法，而使公共物品需求水平得到有效滿足?？梢钥闯?，實(shí)際上其最終結(jié)論為：是放棄了對資本所得課稅的居民管轄權(quán)。而不是缺少對勞動等非流動要素的課稅，才導(dǎo)致了對公共物品提供的不足。這種結(jié)論和優(yōu)化稅制理論也是有區(qū)別的，因?yàn)閮?yōu)化稅制理論所推崇的最優(yōu)稅制中通常包括對勞動的征稅。

四、關(guān)于國際稅收合作的研究

眾多國際稅收競爭模型都試圖論證在各國經(jīng)濟(jì)存在異質(zhì)性的條件下，國際稅收合作的可能性以及可能采取的方式。其中具有代表性的模型是近期由萊斯穆森(Rasmussen，1999)提出的。他認(rèn)為，既然國際稅收競爭將導(dǎo)致無效產(chǎn)出，那么就為國際稅收合作提供了實(shí)施空間。國際稅收合作應(yīng)是兩國間稅制的全方面的合作，包括稅收信息的交流、稅收管轄權(quán)和稅率的選擇以及是否采取資本流動限制等。作為一種參與約束，國際稅收合作的前提是：每一個參與國際稅收合作國家的合作均衡產(chǎn)出必須比非合作狀態(tài)下的均衡產(chǎn)出更好。這樣，國際稅收合作的可能性就取決于非合作均衡的結(jié)果。

萊斯穆森假定在非合作的稅收競爭中，由于采用居民管轄權(quán)原則對國外資本所得課稅需要東道國提供充分的稅收信息，政府只能采取收入來源地的原則，這樣在一個兩國的稅收競爭模型中，對資本跨國流動進(jìn)行限制就成為緩解稅收競爭不利后果的重要政策工具。同時，他分析了兩國存在經(jīng)濟(jì)異質(zhì)性的3種情形：第一種情形是：兩國完全相同。分析結(jié)果表明，稅收競爭會導(dǎo)致缺乏效率的產(chǎn)出而使公共物品提供不足，但此時對資本跨國流動進(jìn)行完全限制將會導(dǎo)致有效率的產(chǎn)出結(jié)果。進(jìn)一步分析表明，國際稅收合作均衡的產(chǎn)出等同于對資本跨國流動完全限制的非合作均衡的產(chǎn)出。也就是說，在國家經(jīng)濟(jì)同質(zhì)性的假定下，完全限制資本流動和采取國際稅收合作的政策是可以相互替代的。第二種情形是：兩國僅僅在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上存在不同，一個是大國，一個是小國。分析結(jié)果表明，國際稅收競爭將是缺乏效率的，小國將會利用稅率的差異作為稅收競爭的工具，最終導(dǎo)致小國國內(nèi)的過度投資和大國國內(nèi)的投資不足。此時大國將會對資本跨國流動進(jìn)行限制，從而會對小國產(chǎn)生不利影響。但就總產(chǎn)出而言，大國對資本跨國流動進(jìn)行限制，其結(jié)果將是有效率的。分析結(jié)果同時表明，在產(chǎn)出水平上，雖然進(jìn)行國際稅收合作將無法替代資本流動的跨國限制，然而大國以對資本跨國流動限制的威脅將通過影響雙方非合作均衡的產(chǎn)出，從而最終影響雙方合作均衡的產(chǎn)出。因?yàn)槿绻诤献鳠o法達(dá)成時，大國將會運(yùn)用資本跨國流動限制，小國不合作利益則會受到損害，而大國則至少會獲得有效資本跨國限制帶來的利益。這時，大國限制資本流動的威脅就是可置信的，它不僅改變了國際稅收競爭中大國與小國討價還價的地位，也為國際稅收合作提供了可能性。第三種情形是：兩國資本稟賦上存在不同，一個是富國，一個是窮國。在這種情形下，所有的非合作均衡的產(chǎn)出結(jié)果都是無效率的，甚至引入資本跨國流動限制也不能產(chǎn)生有效率的結(jié)果。當(dāng)兩個國家具有足夠大的資本稟賦差異時，他們都會傾向于讓資本自由流動和進(jìn)行國際稅收合作，使雙方的福利獲得改善，即使這種國際稅收合作不一定會產(chǎn)生有效率的產(chǎn)出結(jié)果。

以上是對一些重要的國際稅收競爭模型的介紹和評述?？傮w而言，雖然這些模型的假設(shè)前提有較大的差別，其得出的結(jié)論也有所不同，但它們基本上都是建立在產(chǎn)出市場完全競爭的基礎(chǔ)之上的。同時，這些模型假定政府作為博奔的參與者，通過稅收政策的制定來實(shí)現(xiàn)國家福利最大化。雖然政府擁有市場力量，但這些模型將政府利用稅制操縱貿(mào)易條件的可能性限制在一個很小的范圍內(nèi)。

五、戰(zhàn)略性國際稅收競爭模型

在全球化的世界經(jīng)濟(jì)中，國家間貿(mào)易利益的沖突已成為一個日益嚴(yán)重的問題。政府作為經(jīng)濟(jì)的管理者，總是試圖通過政策工具來操縱貿(mào)易條件，進(jìn)而對產(chǎn)出市場產(chǎn)生影響。20世紀(jì)80年代中后期發(fā)展起來的新國際貿(mào)易理論——戰(zhàn)略性貿(mào)易理論(EatonandGrossman，1986；HelpmanandKrugman，1989)正好為政府這種干預(yù)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的行為提供了理論支持。標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略性貿(mào)易模型是建立在以下基本假定基礎(chǔ)之上的：一是產(chǎn)出市場是不完全競爭的；二是存在規(guī)模收益遞增的效應(yīng)。不難理解，一且這兩個理論假設(shè)前提成立，就為政府介入廠商貿(mào)易行為提供了可能性和必要性。戰(zhàn)略性貿(mào)易理論一個很重要的結(jié)論是，政府應(yīng)該對國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行稅收補(bǔ)貼，以提高其在國際市場上的競爭力，從而獲取最大的福利效果。同時，兩國的戰(zhàn)略性貿(mào)易模型的另一個不可忽視的假定前提是，廠商通常是不可移動的，它們只能在國內(nèi)生產(chǎn)，產(chǎn)品在第三國消費(fèi)。那么，一個引人深思的問題就被提出來了：當(dāng)轉(zhuǎn)移成本為零，廠商可以自由跨國移動到國外進(jìn)行生產(chǎn)時，對廠商的稅收補(bǔ)貼是否會加劇稅收競爭，或者這種補(bǔ)貼最終是否有效率?

賈尼巴(Janeba，1998)針對這個問題提出了不完全競爭市場中的稅收競爭模型。他通過給國際稅收競爭模型增加不完全競爭的假定，并將廠商流動性假設(shè)賦予戰(zhàn)略性貿(mào)易模型，從而將這兩種模型結(jié)合在自己的分析之中。其結(jié)論是：不完全競爭和廠商流動性并不會產(chǎn)生相互增強(qiáng)效應(yīng)以至加劇稅收補(bǔ)貼競爭。相反，當(dāng)政府無法或不可能對外國企業(yè)實(shí)行差別待遇時，會使政府放棄補(bǔ)貼采取不干預(yù)的態(tài)度。在這個模型中，廠商可自由選擇在兩國進(jìn)行生產(chǎn)，但消費(fèi)在第三國進(jìn)行，同時假定政府對所得從源征稅并使凈剩余最大化。這一模型得出的結(jié)論是一個多階段博弈均衡的結(jié)果：由于對國內(nèi)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼時無法排除外國企業(yè)，那么過度補(bǔ)貼將是一種浪費(fèi)。在稅收競爭博弈的最后階段，每個國家都希望自己的廠商在對方國家生產(chǎn)，以享用對方給予的過度補(bǔ)貼的好處，其結(jié)果是大家都放棄補(bǔ)貼而不去干預(yù)貿(mào)易。

值得注意的是，雖然賈尼巴的結(jié)論是建立在一系列假定基礎(chǔ)之上的，其結(jié)論在很大程度上還存在著爭議，但他創(chuàng)見性地將國際經(jīng)濟(jì)學(xué)和國際稅收學(xué)的研究成果和分析思路交叉結(jié)合在一起來研究國際稅收競爭，無疑是具有相當(dāng)重大的理論意義的。

六、國際稅收競爭的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

現(xiàn)行對國際稅收競爭的研究方法基本上是一般均衡分析和博弈均衡分析的結(jié)合，這種分析方法也代表了這一研究領(lǐng)域的主流分析方法。值得注意的是，近年來，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者開始從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來研究國際稅收競爭。雖然這些對國際稅收競爭的研究方法并不是主流研究方法，但從這樣一個新的角度探討國際稅收競爭，不僅對主流研究產(chǎn)生了重要影響，而且對經(jīng)濟(jì)全球化下的國家稅收制度設(shè)計(jì)有一定的理論啟發(fā)性。

篇4

北墅水庫位于萊西市南墅鎮(zhèn)北墅村北，興建在大沽河系的小沽河上游，1970年4月動工興建，1974年10月竣工蓄水，流域面積301平方公里。水庫多年平均來水量為5680萬立方米。興利庫容為2237萬立方米，總庫容5010萬立方米。水庫現(xiàn)已達(dá)到三百年設(shè)計(jì)，千年校核的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

北墅水庫灌區(qū)控制南墅、日莊、牛溪埠、武備四個鎮(zhèn)辦土地。渠系工程共有干渠一條，長23.6公里；支渠14條，總長67公里。設(shè)計(jì)渠首流量5.7m3/s，設(shè)計(jì)灌溉面積5.7萬畝，有效灌溉面積5.0萬畝，歷史上達(dá)到最大灌溉面積4.71萬畝（1981年），目前實(shí)際達(dá)到的灌溉面積為5萬畝。干、支渠建筑物1514座，其中干渠建筑物670座，支渠844座。

灌區(qū)內(nèi)地形分為低崗丘陵、河流沖積平原、平泊洼地三部分，面積約各占三分之一。北墅灌區(qū)屬典型暖溫帶、半濕潤大陸性季風(fēng)氣候，多年平均氣溫為11.30C，最高氣溫37.50C，最低氣溫-210C。多年平均日照時數(shù)為2825.9小時。多年平均降水量為745毫米，年內(nèi)降雨分布不均，降雨年際變化大。

灌溉制度是指作物播種前及全生育期內(nèi)的灌水次數(shù)，每次灌水日期、灌水定額以及灌溉定額。

制定作物的灌溉制度主要根據(jù)作物的需水量及需水規(guī)律。首先要確定作物需水量，作物需水量是指生長在大面積的無病蟲害作物，在最佳水、肥等土壤條件和生長環(huán)境中，取得高產(chǎn)潛力所需滿足的植株蒸騰和棵間蒸發(fā)之和，又稱為作物蒸發(fā)蒸騰量或騰發(fā)量。

作物需水量的大小與氣象條件（溫度、濕度、日照、風(fēng)速）、土壤含水狀況、作物種類及其生長發(fā)育階段、農(nóng)業(yè)技術(shù)措施、灌溉排水措施等有關(guān)。

1作物種植及需水量

灌區(qū)內(nèi)主要種植糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物。糧食作物以小麥、玉米為主，經(jīng)濟(jì)作物七、八十年代以地膜覆蓋花生和蔬菜為主體。

根據(jù)萊西市農(nóng)業(yè)局2008年提供的灌區(qū)內(nèi)有關(guān)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年種植情況，作物總復(fù)種指數(shù)為1.71，其中小麥0.642，玉米0.564，花生0.236，其他0.266?？紤]到其他作物大都隨機(jī)性種植，將其所占比例分?jǐn)偨o三種主要作物，其中小麥0.76，玉米0.67，花生0.28。

作物需水量根據(jù)鼓曼公式計(jì)算，計(jì)算步驟如下：

1.1參考作物騰發(fā)量ET0的計(jì)算

ET0=C[WRn+(1-w)f(u)(ea-ed)]

根據(jù)萊西市氣象局提供的萊西市多個月平均氣溫、平均風(fēng)速，查《微灌指南》，分別計(jì)算出水氣壓差ea—ed、風(fēng)函數(shù)F(u)（F(u)=0.27(1+u/100)×0.72）、溫度與高程的加權(quán)系數(shù)W、太陽凈輻射Rn及白天與夜晚天氣影響的修正系數(shù)C，代入公式求得各月參考作物騰發(fā)量ET0。

1.2作物需水量ETc的計(jì)算ETc=kc·ET0，查《中國主要作物需水量與灌溉》及《農(nóng)田水利學(xué)》得Kc值，計(jì)算不同農(nóng)作物各生育期的需水量。

花生需水量ETc=K1×K2×Kc×ET0

式中:K1——灌水方法修正系數(shù)；

K2——產(chǎn)量修正系數(shù)；

查《中國主要作物需水量與灌溉》，并計(jì)算生育期各月ETc。

2作物生長期內(nèi)降雨量

根據(jù)萊西市氣象局2008年提供的歷年逐次降雨量資料和小麥、玉米、花生三種作物各生長期時間的劃分，統(tǒng)計(jì)出三種作物各個生長期的歷年有效降雨量，計(jì)算出三種作物各個生長期的多年平均有效降雨量及保證率為50%、75%的有效降雨量。

3作物水份供需

小麥在整個生長期中水份都很短缺，特別是生育后期。返青后，隨著小麥群體的迅速擴(kuò)大，需水量急劇上升，而同一時期的降水增加卻很緩慢，導(dǎo)致差值越來越大，到孕穗期達(dá)到頂峰，并保持高水平至收獲，形成一年中水份虧缺的主要時期。在50%保證率下，全生長期缺水286.8毫米，在75%保證率下全生長期缺水達(dá)371.4毫米。

玉米整個生長期中在多年平均降雨情況下，只有拔節(jié)——抽穗期需要水。在50%降雨保證率下，只有苗期和抽穗期水份略顯不足，累計(jì)缺水97.64毫米，其他生長期中水份略顯有盈余。在75%保證率下，各生長期均缺水，累計(jì)缺水226.63毫米。

花生整個生長期中，50%保證率下，生長前期水份略顯不足，僅為9.46毫米。在75%保證率下，生長前期缺水嚴(yán)重而后期則略顯不足，全期累計(jì)缺水109.22毫米。

上述數(shù)字表明，一般降雨情況下灌溉補(bǔ)充水份的重點(diǎn)是小麥，尤其是生長后期。在75%降雨的保證率下，小麥、花生、玉米的前后期均需適量的水份補(bǔ)給。

4灌水對策與灌溉制度的確定

按水份供需分析，小麥全生育期在一般年份缺水286.83毫米，在中等干旱年份缺水371.4毫米，在七個生長階段都需進(jìn)行灌溉補(bǔ)充水量。玉米全生育期在一般年份缺水97.64毫米，在中等干旱年份缺水226.63毫米，缺水最大時期為苗期和抽穗揚(yáng)花灌漿期?；ㄉ谠谝话隳攴萑彼?.46毫米，在中等干旱年份缺水109.22毫米，缺水最大時期為播種期、苗期和結(jié)莢期。按作物需求，一般年份畝灌水量為286毫米，即191m3。中等干旱年份畝灌水量為465毫米，即310m3。超級秘書網(wǎng)

決定灌水指標(biāo)的因素一是作物對水份的需求；二是水庫可供水量的狀況。本著充分利用水源，取得最大灌溉效益的原則，考慮到高效農(nóng)業(yè)、田間綜合措施的發(fā)展，結(jié)合當(dāng)?shù)囟嗄甑墓喔葘?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制訂作物灌溉制度。

灌水定額40方/畝相當(dāng)于60毫米降雨，50方/畝相當(dāng)于75毫米降雨。

篇5

1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征

新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張將市場競爭機(jī)制引入公共管理，打破政府對公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。新公共管理運(yùn)動首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺為標(biāo)志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家，在相當(dāng)程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，增強(qiáng)了整個國家在國際社會中的競爭能力。

新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個方面。首先，新公共管理重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位，即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。其次，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。第四，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五，新公共管理強(qiáng)調(diào)公務(wù)員不必保持中立，而應(yīng)讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第六，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。

雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法；把政府與公共的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我們進(jìn)一步深化稅收行政管理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。

2新公共管理理念的成功實(shí)踐

新公共管理理念是西方社會特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務(wù)需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。通過國外稅務(wù)管理部門對新公共管理理念的運(yùn)行就可見一般。

美國國內(nèi)收入局在1998年實(shí)施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)他們的納稅義務(wù)，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。在組織形式上，收入局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應(yīng)用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進(jìn)的信息化技術(shù)，收入局同時減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進(jìn)對顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績效評估方面，美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評價體系，對收入局內(nèi)部各級組織及其員工進(jìn)行評估。

新加坡國家收入局提出的目標(biāo)是“稅務(wù)管理在國際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進(jìn)程，將部門式的收入管理改為獨(dú)立的收入局。獨(dú)立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性，并能雇用到高技術(shù)的職員。同時，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的為納稅人一站式服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)減少了以稅收為基礎(chǔ)的原有機(jī)構(gòu)中存在的功能重復(fù)問題。

韓國國家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個新起點(diǎn)，開始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進(jìn)行根本性機(jī)構(gòu)改革，并實(shí)施高效、公平的稅務(wù)管理。同時，采取從外部評價國家稅收服務(wù)局的績效等措施。

新公共管理理論給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)歸納起來有三點(diǎn)：一是引入企業(yè)經(jīng)營管理思想，注重結(jié)果、激勵和績效評估，放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制；二是把納稅人視為顧客，將政府的職責(zé)定位在根據(jù)納稅人（顧客）的需求向納稅人（顧客）提供服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)；三是重視稅收管理活動的結(jié)果和產(chǎn)出，關(guān)心提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，并能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化做出富有成效的反應(yīng)。

3借鑒新公共管理理念、完善稅務(wù)行政管理的啟示

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，我國的經(jīng)濟(jì)更加深入地融入到全球經(jīng)濟(jì)中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實(shí)踐的成果，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，逐步推進(jìn)我國的稅務(wù)行政管理改革。

3.1完善組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合理布局稅收組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)稅收職能的組織保證，沒有科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，就會影響稅收職能的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu)，有一級政府就有一級稅務(wù)機(jī)構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)則是下一級比照上一級，基本對稱。稅務(wù)部門信息化程度的迅速提高，為組織機(jī)構(gòu)的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。所謂組織機(jī)構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)扁平化，就要對目前的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造重組，建立橫向的信息交流機(jī)構(gòu)，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機(jī)制，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮管理層級，按照實(shí)際需要，收縮沒有必要存在的稅收機(jī)構(gòu)，前移各項(xiàng)稅收業(yè)務(wù)，簡化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內(nèi)在規(guī)律，按照信息的流向和結(jié)轉(zhuǎn)的方式歸集稅收業(yè)務(wù)，從而對機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點(diǎn)。

3.2改進(jìn)工作運(yùn)行機(jī)制，保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制包括各種崗責(zé)體系、規(guī)章制度、工作流程等。良好的工作運(yùn)行機(jī)制是做好工作的可靠保證，是整個工作的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)稅收職能的關(guān)鍵。沒有機(jī)制的保證，稅收職能的實(shí)現(xiàn)就會受阻，甚至難以實(shí)現(xiàn)。因此，必須按照整個稅收工作的各個環(huán)節(jié)設(shè)定崗位，因事設(shè)崗，以崗定責(zé)，將各項(xiàng)工作分解落實(shí)到具體工作部門、具體工作環(huán)節(jié)、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項(xiàng)工作任務(wù)都有明確指標(biāo)、完成時限和基本要求；根據(jù)工作實(shí)際的需要，及時調(diào)整崗責(zé)，確保每一項(xiàng)工作特別是新增工作有人負(fù)責(zé)，有人管理，構(gòu)建專業(yè)化的崗責(zé)體系。完善規(guī)章制度，加強(qiáng)制度建設(shè)，理順工作流程，對工作運(yùn)行的原則、具體工作的程序、手續(xù)做出明確規(guī)定，形成從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級結(jié)構(gòu)和依法、簡約、科學(xué)、高效的制度體系。進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強(qiáng)部門間信息的傳遞和交接，避免錯位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責(zé)明確、工作程序規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、文明高效的政務(wù)管理體系。同時，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實(shí)際征管工作中。盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任等內(nèi)容，加強(qiáng)成本控制和成本分析。定期對稅收成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對納稅成本進(jìn)行測算，向社會公開，接收輿論監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的衡量稅收成本的指標(biāo)體系。

3.3優(yōu)化稅收服務(wù)，提高工作實(shí)績首先，創(chuàng)新服務(wù)理念。牢固樹立“服務(wù)就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收執(zhí)法權(quán)更好地體現(xiàn)在為納稅人服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)執(zhí)法意義上的“執(zhí)法隊(duì)”、“審判長”、“檢察員”向體現(xiàn)全方位納稅服務(wù)的“服務(wù)員”、“導(dǎo)航員”、“裁判員”轉(zhuǎn)變，從而通過優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)引導(dǎo)納稅人的自覺納稅遵從，創(chuàng)建良好的征納關(guān)系和稅收環(huán)境。其次，創(chuàng)新服務(wù)載體。對現(xiàn)有服務(wù)資源和服務(wù)手段進(jìn)行有效整合，逐步搭建納稅人質(zhì)量認(rèn)證、開業(yè)登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務(wù)外部平臺和熱線咨詢、稅收管理、稅務(wù)登記、納稅申報、稅款劃轉(zhuǎn)及稅務(wù)稽查統(tǒng)一的納稅服務(wù)內(nèi)部平臺，實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的服務(wù)手段的新突破。再次，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標(biāo)，進(jìn)行具體細(xì)化，達(dá)到“六化”的標(biāo)準(zhǔn)，即納稅服務(wù)環(huán)境最優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務(wù)過程的全面化。

篇6

1）資源豐富。我國小水電可開發(fā)量為8700萬kW（80年代水能資源普查結(jié)果），占全國水電資源可開發(fā)總量的23％，位居世界首位。

2）分布廣泛?？砷_發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國1573個縣（市）。西部地區(qū)為5828萬kW，占全國可開發(fā)量的67％；中東部地區(qū)為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經(jīng)濟(jì)有更好的可及性和親和性。

3）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強(qiáng)的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護(hù)方便，運(yùn)行費(fèi)用低。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性。應(yīng)該說，在國家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。

由于小水電在解決農(nóng)村能源供應(yīng)、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發(fā)展。自上世紀(jì)六、七十年代以來，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機(jī)容量達(dá)到2626萬kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國農(nóng)村電力市場總用電量30％左右的份額。

開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。

尤其在為邊遠(yuǎn)地區(qū)無電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個農(nóng)村水電初級電氣化縣建設(shè)，不僅解決了1．2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電水平。目前全國尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠(yuǎn)，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實(shí)的。因此，小水電將繼續(xù)在我國最終解決無電人口的攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。

小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合3000萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。

2小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析

與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點(diǎn)及外部經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：

我國現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟(jì)性，但內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

為了促進(jìn)小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)激勵型和創(chuàng)建市場型。屬行政強(qiáng)制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規(guī)定。

屬創(chuàng)建市場型的政策是國家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟(jì)激勵型的政策包括：1）“以電養(yǎng)電”政策；2）國家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設(shè)專項(xiàng)貸款政策（已取消）。

這些現(xiàn)行政策是以基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵政策為主，而很少涉及市場經(jīng)濟(jì)的基本要素即價格和供需關(guān)系，市場機(jī)制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強(qiáng)制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)激勵型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項(xiàng)貸款、財(cái)政補(bǔ)貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實(shí)際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊。總之，脫離了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當(dāng)前小水電發(fā)展急需立足于市場經(jīng)濟(jì)條件的新型激勵政策。

3小水電市場化運(yùn)作中存在的問題

小水電自身存在著生產(chǎn)規(guī)模小、工程造價持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運(yùn)營管理水平不高等內(nèi)部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機(jī)制不順、市場發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產(chǎn)規(guī)模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價機(jī)制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟(jì)效益和市場競爭力，導(dǎo)致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動發(fā)展的能力。

1）電力生產(chǎn)規(guī)模小。可再生能源在商業(yè)化運(yùn)作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規(guī)模的生產(chǎn)造成較高的工程設(shè)備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境中，裝機(jī)容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機(jī)容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競爭無疑處于弱勢地位。

2）電力輸出困難。由于國家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長期以來小水電發(fā)電上網(wǎng)問題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價很低，使得小水電成本增加，投資風(fēng)險增大。

3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)能力，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。

4）電價機(jī)制不順。小水電電價形成缺少規(guī)范化的政策法規(guī)。電價制定與調(diào)整，往往是根據(jù)決策者自身對工作經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)現(xiàn)狀和國家政策未來走向的理解進(jìn)行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學(xué)性不足。此外，在小水電價格構(gòu)成中沒有包含其外部經(jīng)濟(jì)性應(yīng)得的合理報酬。小水電現(xiàn)行電價水平既背離價值規(guī)律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過市場配置資源，嚴(yán)重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。

5）公益性制約。相當(dāng)多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災(zāi)害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經(jīng)常反季節(jié)提高水位，錯過發(fā)電機(jī)會；或是長期在低水頭運(yùn)行，機(jī)組出力下降，經(jīng)濟(jì)效益隨之受損。梯級開發(fā)的電站這方面的損失則更大。

4小水電激勵政策設(shè)計(jì)思路

小水電激勵政策設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在設(shè)計(jì)政策框架時既要考慮國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景，對其內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合分析評價，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時也要注意吸取國外成功經(jīng)驗(yàn)，將市場機(jī)制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時應(yīng)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來。以保證與有關(guān)部門政策的融合性，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)體系整體效益的目的。

我國目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價為6000元／kW～8000元／kW；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價為9000元／kW～12000元／kW。常規(guī)能源大型火電平均單位電能成本為0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水電平均單位成本為0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；風(fēng)力發(fā)電平均單位成本為0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水電的經(jīng)濟(jì)性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢，但與常規(guī)能源大型火電比則缺乏競爭力。

小水電站經(jīng)濟(jì)性典型調(diào)查分析結(jié)果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達(dá)不到對項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行財(cái)務(wù)評價時的預(yù)期值。小水電實(shí)際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價及生產(chǎn)成本高低的主要因素。我國小水電年發(fā)電利用小時數(shù)明顯偏低，實(shí)際發(fā)電量大大低于設(shè)計(jì)電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導(dǎo)致的徑流年際與年內(nèi)變化、峰谷矛盾、負(fù)荷特性限制及機(jī)組檢修事故停機(jī)等因素也是影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實(shí)際年發(fā)電量比設(shè)計(jì)年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達(dá)50％以上。

小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及成本高低的另一重要因素。調(diào)查結(jié)果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19．6％、31％。原因是小水電大部分建在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)力十分有限，因此小水電的負(fù)債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達(dá)90％以上。

小水電運(yùn)行成本占單位平均成本的26．6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術(shù)設(shè)備和管理營運(yùn)水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業(yè)沒有足夠的財(cái)力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng)新。把握住實(shí)際發(fā)電量及生產(chǎn)成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵政策的出發(fā)點(diǎn)建立在市場基礎(chǔ)上，有針對性地運(yùn)用行政命令、經(jīng)濟(jì)激勵、創(chuàng)建市場等多種宏觀調(diào)控手段，突出行政強(qiáng)制性政策和電價的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來自其內(nèi)部和外部的障礙與困難，應(yīng)是我們構(gòu)筑小水電激勵政策框架時所遵循的基本原則。

5小水電激勵政策框架設(shè)計(jì)

1）強(qiáng)化行政強(qiáng)制型政策。借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，在向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，對能源工業(yè)中的弱勢產(chǎn)業(yè)可再生能源，應(yīng)更多運(yùn)用行政強(qiáng)制型政策促進(jìn)其發(fā)展。這類政策包括配額制及各級政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點(diǎn)應(yīng)明確和量化小水電市場份額和發(fā)展目標(biāo)，規(guī)定在地方電力建設(shè)中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收購全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來自體制上的不利因素。

配額制在許多發(fā)達(dá)國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實(shí)施。同時要爭取國務(wù)院出臺關(guān)于加快農(nóng)村小水電發(fā)展的法規(guī)，推動地方政府法規(guī)的制定。如廣東省1996年出臺的《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購、電價機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電生產(chǎn)配額及對小水電實(shí)行電價優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動了當(dāng)?shù)匦∷姷陌l(fā)展。

2）突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計(jì)入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價機(jī)制時，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價值。最終建立起一個可持續(xù)發(fā)展的價格機(jī)制。

建議在實(shí)行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)后，政府對小水電上網(wǎng)實(shí)行市場價格保護(hù)，不直接參與同常規(guī)能源競爭。并在此基礎(chǔ)上建立起激勵與約束相結(jié)合的小水電上網(wǎng)限價制度。既要對小水電上網(wǎng)實(shí)行電價保護(hù)，對由公益性制約和外部經(jīng)濟(jì)性增加的生產(chǎn)成本進(jìn)行補(bǔ)償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價，只要小水電企業(yè)的報價低于限價水平，電網(wǎng)只能收購不能拒收。而高于這一價格的小水電企業(yè)則會被淘汰出局。

小水電競價上網(wǎng)限價的確定，可以參考英國等市場經(jīng)濟(jì)國家比較成熟的公用事業(yè)價格規(guī)制模型。由此小水電上網(wǎng)限價的初始定價模型可以設(shè)計(jì)為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規(guī)定的上網(wǎng)最高限價；C為小水電企業(yè)的平均社會生產(chǎn)成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調(diào)整額度。）小水電上網(wǎng)限價的調(diào)整模型為：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′為調(diào)整價格；ROI為消費(fèi)物價指數(shù)；X是小水電勞動生產(chǎn)率的提高幅度）。這種定價方法與激勵和約束相結(jié)合的定價原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經(jīng)濟(jì)性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補(bǔ)償。

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（三）經(jīng)驗(yàn)交流欠缺檔案利用不足要想提高水行政執(zhí)法檔案管理工作水平，各個水政監(jiān)察大隊(duì)之間就要不斷地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，只有通過經(jīng)常性的經(jīng)驗(yàn)交流才能找出本單位在水行政執(zhí)法檔案管理方面的差距和不足，也才能總結(jié)出本單位在水行政執(zhí)法檔案管理工作方面的經(jīng)驗(yàn)。通過經(jīng)驗(yàn)交流會促進(jìn)各個水政監(jiān)察大隊(duì)在水行政執(zhí)法檔案管理工作水平的提高。另外，只有不斷利用水行政執(zhí)法檔案，才能提高領(lǐng)導(dǎo)同志對水行政執(zhí)法檔案管理工作重要性的認(rèn)識，從而加大對水行政執(zhí)法檔案管理工作的投入力度。

二、加強(qiáng)現(xiàn)代水行政執(zhí)法檔案管理工作的辦法及措施

（一）強(qiáng)化責(zé)任，提高認(rèn)識要加大對水行政執(zhí)法檔案資料管理的重視力度。各級各類水行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)要把水行政執(zhí)法檔案資料管理和利用工作提升到重要的辦事日程上來。明確各個水行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的水行政執(zhí)法檔案資料管理責(zé)任，經(jīng)常組織檢查組進(jìn)行檢查通報。對水行政執(zhí)法檔案資料管理不力、不善的要責(zé)令整改，并對整改方案進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行水行政執(zhí)法檔案資料管理規(guī)定要想使水行政執(zhí)法檔案資料的管理更好地服務(wù)于水行政執(zhí)法工作，就要嚴(yán)格執(zhí)行檔案資料管理規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)水行政執(zhí)法文書檔案管理辦法》中對水行政執(zhí)法文書檔案資料管理的有關(guān)規(guī)定，要對各種檔案資料立卷歸檔進(jìn)行嚴(yán)格的要求，認(rèn)真收集、積累、整理水行政執(zhí)法檔案資料，然后分門別類進(jìn)行歸檔，使所有的水行政執(zhí)法資料都達(dá)到統(tǒng)一格式、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）水行政執(zhí)法檔案資料整理應(yīng)按章有序進(jìn)行水行政執(zhí)法檔案資料整理與分類應(yīng)按照水行政執(zhí)法檔案形成規(guī)律和特點(diǎn)，將水行政執(zhí)法檔案分成一定的類別和屬類。保持水行政執(zhí)法檔案資料的有機(jī)聯(lián)系，使其有系統(tǒng)、有條理地反映執(zhí)法活動的歷史面貌。劃分類別和屬類的標(biāo)準(zhǔn)要一致，層次要清楚，條理要明晰，不按年度分類，只按項(xiàng)目分類。

（四）強(qiáng)化水行政監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)水行政監(jiān)察執(zhí)法人員中有些人未經(jīng)過專項(xiàng)培訓(xùn)，監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍中即懂專業(yè)又懂法律的人才比較缺乏，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，法律知識掌握不夠，業(yè)務(wù)不熟悉，造成執(zhí)法水平較低。一些案例告訴我們，因?qū)?zhí)法證據(jù)收集程序、步驟的不熟悉，造成執(zhí)法過程不規(guī)范，不能把案件辦成鐵案。因此，必須經(jīng)常開展執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法程序，提高水行政監(jiān)察執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。

（五）應(yīng)建立“案件首問負(fù)責(zé)制”和“案卷檔案調(diào)用管理制度”對每一起違法案件都要明確主要經(jīng)辦人員，經(jīng)辦人員同時負(fù)責(zé)案卷、證據(jù)的整理，并負(fù)責(zé)及時將案卷移交給檔案管理人員。案卷檔案的調(diào)用和管理必須明確專人負(fù)責(zé)，并有專門場所保管案卷，做好調(diào)卷記錄，要做到“專人、專柜、專室”。

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1.3管理職能問題管理上仍然存在嚴(yán)重的“越位”和“缺位”現(xiàn)象?！霸轿弧敝饕冈撚墒袌鰜斫鉀Q的問題仍由政府來承擔(dān)。如水資源合理配置問題，其中最典型的是我國北方缺水地區(qū)水資源分配問題?！叭蔽弧敝饕负暧^調(diào)控不到位。如政策、法規(guī)的透明度、統(tǒng)一性和預(yù)見性較差；水資源監(jiān)測、評價水平偏低；政策引導(dǎo)、信息服務(wù)跟不上等。

2改革的分析

2.1改革目標(biāo)的分析水資源行政管理改革必須以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本原則，以建立水市場為中心，把行政管理體制及其運(yùn)行機(jī)制的改革作為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，提高水的利用效率，最終實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支持我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

主要包括：①加快水法、節(jié)水法等水法規(guī)體系的建設(shè)；②在明確水權(quán)的基礎(chǔ)上，建立流域水資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)；結(jié)合城市供水及水處理市場的對外開放形勢，積極推行城市水務(wù)一體化管理；③以水價政策改革為契機(jī)，建立和完善水市場規(guī)制體系；④啟動水利資產(chǎn)管理運(yùn)行機(jī)制，提高水利建設(shè)融資和水利國有資產(chǎn)增值保值能力。

2.2改革動力與阻力的分析

2.2.1改革的動力。改革的動力一方面是利益的驅(qū)動，另一方面是現(xiàn)實(shí)的需要。

①客觀形式的需要。所謂客觀形勢主要是指：我國水資源所面臨的危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重制約社會經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，水利部門的改革顯然已經(jīng)到了“不改不行”的地步，需要進(jìn)一步開放水務(wù)市場等。

②履行職責(zé)的需要。供水價格偏低，造成水資源浪費(fèi)嚴(yán)重；眾多供水企業(yè)以及相關(guān)水管單位經(jīng)營失敗、普遍虧損等等。問題的解決取決于水資源行政管理改革的深度和進(jìn)程，因此，履行職責(zé)的需要也是改革的推動力之一。

2.2.2改革的阻力。水資源行政管理改革的阻力，一方面來自既得利益者，另一方面來自傳統(tǒng)觀念的束縛和習(xí)慣勢力的制約。

只注重了水資源的開發(fā)利用，而忽視了水資源的合理配置、水資源的節(jié)約和保護(hù)。由于人們對水資源危機(jī)的認(rèn)識不足，同時又由于改革的道路是艱難而曲折的，需要社會以及個人付出一定代價，因此，舊觀念的束縛對改革是一種無形障礙。同時，習(xí)慣勢力的影響也對改革形成阻礙。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，人們通常認(rèn)為水利是福利事業(yè)，理應(yīng)由國家投資和無償用水和排污。在這樣一種思維定式下，要想確立新的水資源觀念、水市場觀念，其難度是顯而易見的。

3改革的構(gòu)想

3.1行政體制改革水資源行政管理體制改革的總體思路是：以加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一和城市水務(wù)一體化管理為突破口，構(gòu)建現(xiàn)代水資源行政管理體制，以保證政府職能系統(tǒng)效益最佳，保證中央、地方以及社會組織對科學(xué)合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源的積極性的發(fā)揮。

3.1.1流域水資源實(shí)行統(tǒng)一管理。設(shè)立流域管理委員會，其成員由中央政府代表、地方政府代表、用水戶代表、專家代表；委員會主席由選舉產(chǎn)生；流域委員會依法擁有對流域水資源的分配權(quán)，依法對流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置。

3.1.2城市水務(wù)實(shí)行一體化管理。對供水企業(yè)、水處理企業(yè)實(shí)行出租或轉(zhuǎn)讓；對經(jīng)營性水務(wù)工程實(shí)行資產(chǎn)管理；將用水許可與排污許可有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)城市節(jié)水。

3.2建立水市場

3.2.1水權(quán)管理改革。水權(quán)管理的核心是產(chǎn)權(quán)的明晰和確定。將水資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離開，是促進(jìn)水資源優(yōu)化配置的前提，是建立水市場的基礎(chǔ)。

建議通過法律的形式，首先確定以占有優(yōu)先權(quán)原則為主、河岸優(yōu)先權(quán)及慣例水權(quán)原則為輔的優(yōu)先權(quán)原則，再結(jié)合水資源現(xiàn)狀，因地制宜，制定相關(guān)法律法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。第二，設(shè)定總量控制、保障生活用水和環(huán)境用水，旱情調(diào)度預(yù)案、水污染防治的事權(quán)劃分等限制條件。第三，實(shí)行以水資源規(guī)劃為先導(dǎo)，有計(jì)劃、分類分批地進(jìn)行水資源使用權(quán)登記并公告社會。第四，建立水資源使用權(quán)招投標(biāo)、使用權(quán)拍賣等管理機(jī)制。通過以上努力，逐步建立起適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水權(quán)制度。

3.2.2水價政策改革。改革現(xiàn)行的水價制定方法，按提高公眾參與程度，即由政府代表、用水戶代表、供水企業(yè)以及有資質(zhì)的獨(dú)立審計(jì)事務(wù)所共同協(xié)商確定水價；水價應(yīng)計(jì)入資源水價、工程成本、利潤；資源水價應(yīng)在政府統(tǒng)一評估基礎(chǔ)上允許在合理的范圍內(nèi)浮動；利潤不再以工程成本及運(yùn)行成本加成的方式計(jì)算，而是以國家的社會平均利潤率和資本金來計(jì)算；水價的確定要兼顧公眾承受能力和政府的財(cái)政能力。

3.3改革管理模式

3.3.1資產(chǎn)管理。要盡快調(diào)整政府及水利部門在水利工程建設(shè)及管理中的定位。水務(wù)企業(yè)完成企業(yè)自我發(fā)展的公司制經(jīng)營實(shí)體，經(jīng)營性、科研性、開發(fā)性的事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。依據(jù)不同的情況和條件，對原有的水利工程要逐步實(shí)行企業(yè)化管理。

3.3.2節(jié)約用水。在國家宏觀調(diào)控與市場機(jī)制下，水價是調(diào)節(jié)供需方矛盾最敏感的經(jīng)濟(jì)杠桿。國外研究表明，水價提高10%，將使家庭用水減少3%～7%，同時如果水費(fèi)沒有占到市民收入的1%以上，人們就不會注意節(jié)水問題。

因此，政府應(yīng)在建立和完善相關(guān)法律法規(guī)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制定相關(guān)用水標(biāo)準(zhǔn)及定額、推進(jìn)節(jié)水技術(shù)發(fā)展的同時，以改革水價政策、提高全社會節(jié)水意識為重點(diǎn)，運(yùn)用信息技術(shù)等現(xiàn)代管理手段，在建立節(jié)水型社會過程中充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。

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1.2施工質(zhì)量管理和控制意識不強(qiáng)

市政給排水施工是一種特殊的工程，因?yàn)橐粋€城市的市政給排水工程是由國家相關(guān)部門出資進(jìn)行建設(shè)的，所以部分施工單位雖然拿著國家的錢，但是為了省事就在基本無誤的基礎(chǔ)上疏忽了對施工安全的管理和控制，在施工建設(shè)的過程中，一些施工建設(shè)單位只為了自身利益著想，在施工建設(shè)中使用劣質(zhì)的原材料并偷工減料來削減施工成本，以此撈取油水，這樣就影響到了給排水工程在施工質(zhì)量方面的管理和控制。在施工質(zhì)量的管理和控制中，施工單位自身有很多問題，這其中主要是管理的主要負(fù)責(zé)人不明確，部門的設(shè)置也很混亂，都不是那么的正規(guī)，出現(xiàn)這種情況主要是這些施工單位為了圖省事，而且這種工程項(xiàng)目畢竟是國家出資，只要不是出很大問題都沒關(guān)心，所以施工單位也就不那么負(fù)責(zé)盡心，因此，導(dǎo)致了施工單位對給排水工程施工的質(zhì)量不能夠及時、準(zhǔn)確的進(jìn)行管理和控制。同時，由于施工單位自身可能并不具備能夠獨(dú)立完成該項(xiàng)施工工程的能力，所以施工單位大多會采用轉(zhuǎn)包和分包的形式進(jìn)行項(xiàng)目的施工建設(shè)，這樣就無形上為施工過程中對施工質(zhì)量的管理和控制增加了一道墻，畢竟一個工程可能由好幾家施工單位負(fù)責(zé)，各個單位各顧各的，甚至?xí)嗷ネ菩敦?zé)任，這樣就無法進(jìn)行施工質(zhì)量的有效管理和控制了。現(xiàn)在，我國針對施工過程中的管理監(jiān)督問題采取了一系列的措施，比如設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行施工過程中的驗(yàn)收。但是，由于監(jiān)督機(jī)制并不是那么嚴(yán)格，有許多疏漏的地方，很多時候，施工單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人和監(jiān)督人員相互串通，影響了施工質(zhì)量管理和控制的有效進(jìn)行，這才導(dǎo)致這些年來，我國各地出現(xiàn)了那么多的豆腐渣工程，這些人為了一己之力，昧著良心，欺騙國家政府?？偟膩碚f，我國關(guān)于施工質(zhì)量的管理和控制制度還是不健全，有缺失。

2保障市政給排水施工質(zhì)量的措施

針對上面談到的問題，接下來將對保障給排水工程施工質(zhì)量提出一些措施。

2.1加強(qiáng)使用材料的質(zhì)量監(jiān)督

因?yàn)樵谑┕み^程中材料是最容易出現(xiàn)質(zhì)量問題的，所以要加強(qiáng)對使用材料的管理和控制。這里要做的不僅是對施工過程中使用材料的抽樣檢查，而是要派相關(guān)負(fù)責(zé)人員對材料進(jìn)行一項(xiàng)項(xiàng)的檢查，防止出現(xiàn)漏網(wǎng)之魚。凡是出現(xiàn)不合格的材料堅(jiān)決不能使用，監(jiān)督人員定期進(jìn)行質(zhì)量匯報，堅(jiān)決做好對材料質(zhì)量的管理和控制工作。

2.2做好工序和工藝嚴(yán)格把關(guān)

在施工之前，相關(guān)部門人員應(yīng)該對施工單位的工作人員進(jìn)行各方面的檢查，防止施工單位違法雇傭務(wù)工人員，首先要保障施工人員的質(zhì)量。其次，要建立工序和工藝監(jiān)督機(jī)構(gòu)，委派相關(guān)專業(yè)的人員到工地現(xiàn)場監(jiān)督施工工序和工藝，保障這個過程中不出現(xiàn)紕漏。再者設(shè)計(jì)人員要在相關(guān)規(guī)定時間內(nèi)定期到工地視察，檢查施工工程是否與自己的設(shè)計(jì)規(guī)劃相符，如相符應(yīng)該進(jìn)行加強(qiáng)監(jiān)督，如果不符則應(yīng)該立即進(jìn)行改造彌補(bǔ)。最后，施工單位如果在施工過程中遇到問題，應(yīng)該及時停止施工聯(lián)系設(shè)計(jì)人員，讓其到場商議進(jìn)行解決，不得獨(dú)自決定如何解決。

2.3對施工單位工作人員進(jìn)行專業(yè)教育

施工進(jìn)行之前，應(yīng)組織施工單位工作人員，進(jìn)行有關(guān)市政給排水工程施工項(xiàng)目的相關(guān)教育。使其了解到在該項(xiàng)目施工過程中可能出現(xiàn)的哪些問題，針對這些問題應(yīng)該采取何種應(yīng)急方案，以及無法解決該問題時應(yīng)主動、及時聯(lián)系設(shè)計(jì)人員等相關(guān)注意事項(xiàng)。

篇10

涉及律師事務(wù)所的稅種主要包括：營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、房產(chǎn)稅、車輛購置稅、車船稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等。其中企業(yè)所得稅僅限于國資律師事務(wù)所和合作律師事務(wù)所繳納（律師事務(wù)所改制后，國資所基本消失，合作所數(shù)量也很少，所以企業(yè)所得稅的影響很?。匣锫蓭熓聞?wù)所、個人律師事務(wù)所無需繳納企業(yè)所得稅，其余為各類型的律師事務(wù)所共同涉及的稅種。

因此，合伙制是律師事務(wù)所的主要形式，主要繳納營業(yè)稅、個人所得稅。分析了合伙制律師事務(wù)所的營業(yè)稅和個人所得稅征管中存在的問題，這些問題也是行業(yè)中的普遍問題，并提出了相應(yīng)對策。

1營業(yè)稅管理中存在的問題

營業(yè)稅是對在我國境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動產(chǎn)的單位和個人，就其所取得的營業(yè)額征收的一種稅。律師業(yè)的營業(yè)稅管理中存在諸多問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）如何合理確認(rèn)營業(yè)稅的應(yīng)稅所得額。根據(jù)《關(guān)于律師事務(wù)所辦案費(fèi)收入征收營業(yè)稅問題的批復(fù)》（國稅函發(fā)［1995］479號）的規(guī)定：律師事務(wù)所在辦案過程中向委托人收取的一切費(fèi)用，包括辦案費(fèi)等，無論其收費(fèi)的名稱如何，也不論財(cái)務(wù)會計(jì)如何核算，均應(yīng)并入營業(yè)額中計(jì)算應(yīng)納稅額。而司法部2006年4月13日的《律師服務(wù)收費(fèi)管理辦法》第十九條規(guī)定：律師事務(wù)所在提供法律服務(wù)過程中代委托人支付的訴訟費(fèi)、仲裁費(fèi)、鑒定費(fèi)、公證費(fèi)和查檔費(fèi)，不屬于律師服務(wù)費(fèi)，由委托人另行支付。實(shí)務(wù)中，律師事務(wù)所在業(yè)務(wù)委托開始時預(yù)收款項(xiàng)時，很難確定哪些是辦案費(fèi)、哪些是律師服務(wù)費(fèi)，要等到案件結(jié)束后才能確定。（2）中間業(yè)務(wù)管理中的問題。律師業(yè)務(wù)活動中存在代為收取、支付保證金、鑒定費(fèi)等中間業(yè)務(wù)，法律未明確相應(yīng)管理辦法，沒有設(shè)立相應(yīng)的委托人賬戶對該部分資金進(jìn)行專門管理，導(dǎo)致該部分款項(xiàng)與事務(wù)所的收入容易混淆，在稅務(wù)機(jī)關(guān)核定應(yīng)稅所得額時出現(xiàn)問題。當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)無法認(rèn)定代收代支款項(xiàng)性質(zhì)時只能要求納稅，迫使律師在承接法律業(yè)務(wù)時不得不放棄業(yè)務(wù)，或者讓當(dāng)事人自已處理這些中間業(yè)務(wù)。（3）對信托業(yè)務(wù)缺乏有效管理。信托業(yè)務(wù)是指信托公司以營業(yè)和收取報酬為目的，以受托人身份承諾信托和處理信托事務(wù)的經(jīng)營行為。律師在業(yè)務(wù)活動中常會持有委托人的資金或財(cái)產(chǎn)，由于我國沒有系統(tǒng)的管理辦法，可能導(dǎo)致律師的收入與客戶的委托財(cái)產(chǎn)無法及時區(qū)分。

合理劃分這些業(yè)務(wù)，律師業(yè)的應(yīng)稅所得就可以得到合理確認(rèn)。這些問題的出現(xiàn)與律師行業(yè)的快速發(fā)展密切相關(guān)，這也是在行業(yè)擴(kuò)展新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的時候必然碰到的問題。

2個人所得稅管理中存在的問題

個人所得稅是對個人（自然人）取得的各項(xiàng)所得征收的一種稅。律師事務(wù)所根據(jù)類型不同及人員之間收入構(gòu)成的差異，不同人員繳納的個人所得稅適用不同的法律，稅率和扣除額也有不同規(guī)定，其中的主要問題是：（1）合伙律師事務(wù)所及個人律師事務(wù)所對外承擔(dān)無限連帶責(zé)任，需要承擔(dān)較大的風(fēng)險。對其比照“個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得”應(yīng)稅項(xiàng)目征收5%~35%個人所得稅，未考慮律師服務(wù)的特殊性及其經(jīng)營應(yīng)有的維持與發(fā)展，缺乏對法律服務(wù)業(yè)的扶持。（2）對法律顧問費(fèi)等的不當(dāng)處理?！秶叶悇?wù)總局關(guān)于律師事務(wù)所從業(yè)人員取得收入征收個人所得稅有關(guān)業(yè)務(wù)問題的通知》第八條規(guī)定：律師從接受法律服務(wù)的當(dāng)事人處取得的法律顧問費(fèi)或其他酬金均按“勞務(wù)報酬所得”應(yīng)稅項(xiàng)目20%的比例稅率征收個人所得稅，稅款由支付報酬的單位或個人代扣代繳。擔(dān)任法律顧問本是律師行業(yè)的重要業(yè)務(wù)，應(yīng)并計(jì)入律師事務(wù)所應(yīng)納稅所得額中。但上述規(guī)定不但劃錯了納稅主體和扣繳義務(wù)人，而且還以“勞務(wù)報酬所得”的應(yīng)稅項(xiàng)目稅率來征收個人所得稅，造成可操作性不強(qiáng)，法律責(zé)任不明確。（3）律師間收入差距很大，且不同會計(jì)期間的收入不均衡。因此，對于工資薪金等所得非常均衡的雇員律師和兼職律師這些實(shí)行效益工資納稅人，律師行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)明顯加重，尤其當(dāng)其收入按事務(wù)所規(guī)定比例從辦案提成取得，按月繳納個人所得稅方式下尤其突出。

3對策

3.1提高律師業(yè)會計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平。針對律師業(yè)的特殊歷史發(fā)展水平和會計(jì)從業(yè)人員水平普遍偏低的情況進(jìn)行專門的會計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)很必要，從整體上快速提高行業(yè)會計(jì)業(yè)務(wù)處理水平為合理確定收入、費(fèi)用數(shù)額并劃分收入、費(fèi)用期間提供專了業(yè)支持，也有利于提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法查帳征收的效率。

3.2合理設(shè)定某些費(fèi)用的扣除率。雇員律師的費(fèi)用應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行合理的區(qū)別對待。調(diào)查過程中發(fā)生的費(fèi)用較大，而且收費(fèi)通常較低的刑事、行政訴訟案件費(fèi)用可制定較高的扣除率。民事訴訟案件、非訴訟類案件可制定較低的扣除率。律師事務(wù)所的管理費(fèi)用，如教育培訓(xùn)費(fèi)和業(yè)務(wù)招待費(fèi)用的扣除率是否能因事務(wù)所而易。

3.3對不同地區(qū)的稅收政策實(shí)行差別化管理。是否對某些西部或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的律師業(yè)適用較低營業(yè)稅率。這些地區(qū)尚處于發(fā)育階段，雖然規(guī)模總量較小，但對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的運(yùn)行和法制化發(fā)展會產(chǎn)生巨大作用，有利于提高宏觀經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4合理減少合伙律師事務(wù)所與個人律師事務(wù)所的稅負(fù)。合伙律師事務(wù)與個人律師事務(wù)所在營運(yùn)中因無限責(zé)任而要承擔(dān)更大的風(fēng)險，風(fēng)險壓力及過重的稅負(fù)使事務(wù)所成本過高。適當(dāng)降低合伙律師事務(wù)所與個人律師事務(wù)所的稅負(fù)能激勵其發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]上海市律師協(xié)會財(cái)稅法律研究委員會，財(cái)稅律師業(yè)務(wù)[M].北京：法律出版社，2008.

篇11

1．缺乏統(tǒng)一管理和統(tǒng)一規(guī)劃

長期以來，河口地區(qū)沒有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。各部門、各行業(yè)按照自己的需要占用岸線，圍墾灘涂，使河口及其岸線開發(fā)利用處于無序狀態(tài)，造成多頭管理，任意擠占行洪河道和岸線的混亂局面。

各部門、各行業(yè)在河口治理開發(fā)中要求各不相同，涉水工程規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目急劇增加，建設(shè)不同步，沒有統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)章，部門、行業(yè)間管理目標(biāo)不一，管理要求不同，致使管理行為不規(guī)范。

2．河口淤積嚴(yán)重，不能滿足泄洪排澇的要求

海河口自1958年建閘以來，由于受海河流域大氣降水和人類活動的影響，上游來水逐年減少，致使河口長期被潮汐水流所控制。據(jù)1958～1995年實(shí)測地形資料，37年間閘上2km至閘下11km主河道累計(jì)淤積量為2317萬m3，河床普遍抬高4～6m，造成海河閘下嚴(yán)重淤積，使海河干流泄流能力大幅度下降，對海河下游地區(qū)及天津市防洪安全構(gòu)成威脅。

3．河口水質(zhì)及底質(zhì)污染，水環(huán)境惡化

位于近閘段的大沽排污河匯集了天津市城市與農(nóng)村的工業(yè)廢水和混合廢水，日排污量超過80萬t，河口水質(zhì)低于海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ類；閘下5km以內(nèi)的河口底質(zhì)有輕度、中度重金屬污染，已引起政府和社會各界對河口灘涂開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水域生態(tài)環(huán)境等問題的普遍關(guān)注。

4．海擋堤標(biāo)準(zhǔn)低，損壞嚴(yán)重，防潮能力低

河口現(xiàn)狀海擋堤頂高程參差不齊，防潮標(biāo)準(zhǔn)不足20年一遇，堤身單薄，殘破險工段多，年久失修，未設(shè)專門機(jī)構(gòu)管理，無固定運(yùn)行維護(hù)資金。防潮閘等控制性水利工程設(shè)施老化，難以正常發(fā)揮作用。海河防潮閘自1958年建成至今運(yùn)用已40多年，閘體沉降1．4m以上，影響泄流和擋潮功能的發(fā)揮。

5．排泥占地矛盾突出

通過科學(xué)研究表明，現(xiàn)階段解決海河口泄流不暢的有效辦法是機(jī)械疏浚。為此，從20世紀(jì)80年代初開始，水利部海河水利委員會通過各種渠道、利用各種資金，每年對海河口進(jìn)行疏浚治理。至2002年，海河口累計(jì)清淤1678萬m3，建設(shè)排泥場面積486萬m2。清淤工程對提高海河口泄流能力，保證天津市安全度汛發(fā)揮了重大作用。但是，隨著清淤量的累加，排泥場占地矛盾十分突出，成為制約清淤工作順利開展的關(guān)鍵因素之一，每年天津市、塘沽區(qū)政府都要為排泥場的使用做大量的協(xié)調(diào)工作。管理體制、清淤投資、排泥場占地已成為今后維持河口正常清淤的制約因素。

二、加強(qiáng)海河口水行政管理的必要性及原則

1．必要性

海河流域戰(zhàn)略地位十分重要，流域防洪建設(shè)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展大局，關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

海河口地處天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱點(diǎn)地區(qū)，涉及到多家政府行政管理部門、事業(yè)單位和大型企業(yè)。在深化改革、開發(fā)建設(shè)的新形勢下，加強(qiáng)河口的水行政和開發(fā)管理，有利于促進(jìn)河口地區(qū)的防洪防潮，有利于改進(jìn)生態(tài)環(huán)境，有利于合理開發(fā)利用海洋灘涂水土資源，有利于河口整治規(guī)劃的全面實(shí)施，有利于規(guī)范河口治理、維護(hù)河口的水事秩序，有利于促進(jìn)河口地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2．河口水行政管理和開發(fā)利用原則

（1）貫徹《中華人民共和國防洪法》，有利泄洪、便利航運(yùn)、保護(hù)水產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境。

（2）防洪治導(dǎo)線和規(guī)劃方案要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體要求，結(jié)合河口條件和特點(diǎn)，合理布置、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，為促進(jìn)河口地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（3）正確處理好河口灘涂及其岸線利用與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防洪、生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，合理開發(fā)利用水利、海洋、灘涂、岸線資源。

（4）近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合，利用與保護(hù)相結(jié)合，充分發(fā)揮水利工程的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，有計(jì)劃地對河口及其岸線利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)保護(hù)和管理。

（5）正確處理統(tǒng)籌規(guī)劃與合理開發(fā)、專項(xiàng)開發(fā)與綜合開發(fā)、開發(fā)利用與建設(shè)管理的關(guān)系，規(guī)范河口治理開發(fā)秩序。

三、加強(qiáng)河口水行政和開發(fā)利用管理的對策和措施

1．建立高效權(quán)威的水行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制

目前，由于海河口及其岸線的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等權(quán)屬不明，存在多家分散管理現(xiàn)象，因此，建立高效權(quán)威的水行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制是十分迫切的。為促進(jìn)河口地區(qū)的防洪防潮、改進(jìn)生態(tài)環(huán)境、合理開發(fā)利用海洋灘涂水利資源、規(guī)范河口治理開發(fā)秩序、保障河口地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)水行政主管部門在河口綜合治理開發(fā)中的統(tǒng)一管理職能和作用，建立統(tǒng)一、穩(wěn)定、健全的管理運(yùn)行機(jī)制，以保障海河口綜合治理開發(fā)的順利實(shí)施。

成立于1980年的水利部海河水利委員會海河下游管理局，其主要職責(zé)是加強(qiáng)對海河干流、永定新河、獨(dú)流減河及西河閘、海河防潮閘、獨(dú)流減河進(jìn)洪閘、獨(dú)流減河防潮閘、屈家店樞紐等水利工程的統(tǒng)一調(diào)度和管理。但事實(shí)上依據(jù)1998年天津市頒發(fā)的《天津市河道管理?xiàng)l例》，3條河的管理由天津市水行政主管部門負(fù)責(zé)。目前海河下游管理局只負(fù)責(zé)管理5座水閘樞紐和海河、獨(dú)流減河兩河口。多年來，海河下游管理局依據(jù)水利部海河水利委員會的授權(quán)，對在海河口及其岸線進(jìn)行開發(fā)利用且依法申報建設(shè)項(xiàng)目同意書的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了管理與審查，并在規(guī)范管理程序、強(qiáng)化管理方法和手段等方面做了一些有效的工作，取得了一些涉水工程建設(shè)項(xiàng)目主管部門和業(yè)主的支持與理解。但是，對建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)、驗(yàn)收、防洪后評價、檔案管理等工作還亟待加強(qiáng)。

2．立足長遠(yuǎn)、科學(xué)規(guī)劃，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)

國內(nèi)外眾多成功的河口治理和開發(fā)經(jīng)驗(yàn)表明，河口綜合治理開發(fā)必須有一個科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃。水行政管理部門應(yīng)當(dāng)依靠河口水沙基礎(chǔ)資料的長期積累、科學(xué)試驗(yàn)水平的提高，針對攔門沙游蕩上移、海相來沙較多致使淤積加重、風(fēng)暴潮強(qiáng)勁及地面嚴(yán)重沉降等惡劣環(huán)境，在治理方案、堤線規(guī)劃、吹海造地、實(shí)施措施等方面制訂出一個兼顧社會各行各業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧上下游、左右岸地區(qū)的不同要求，兼顧近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期發(fā)展的全面的科學(xué)規(guī)劃，并不斷加以完善。

3．完善水法規(guī)體系建設(shè)，提高水行政執(zhí)法水平

國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)海河流域近期防洪建設(shè)若干意見》中指出：繼續(xù)河口整治，維持泄流能力是防洪建設(shè)的重要內(nèi)容。依法加強(qiáng)對河口的管理，對河口繼續(xù)進(jìn)行維護(hù)性清淤，規(guī)劃確定的清淤排泥場用地和管理用地任何單位不得擠占。同時，要研究如何運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)杠桿，兼顧各方利益，使河口綜合治理開發(fā)和防洪工程形成的排泥場土地資源發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價值，為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

篇12

根據(jù)地下水埋藏條件、水動力特征和開采條件，將研究區(qū)內(nèi)松散巖類孔隙水分為2個含水層組；淺層含水層組（Q4、Q3），深層含水層（Q2、Q1和N2上部）。

1.1淺層含水層特征及其富水性淺層含水層的底板埋深從西向東，呈現(xiàn)淺到深再到淺的變化趨勢（表1）。

表1淺層含水層底板埋深

地區(qū)

底板埋深

地區(qū)

底板埋深

武陟縣

原陽縣

開封縣

45～69m

約100m

130～140m

封丘縣

長垣縣

濮陽縣

74～101m

110m

80～120

武陟縣淺層含水層底板埋深45～69m，原陽縣100m左右，封丘縣74～101m，長垣縣95～110m，濮陽80～120m，鄭州65～80m，開封縣最深達(dá)130～140m；巖性顆粒由小到大再到小的趨勢，在原陽縣一帶，顆粒最粗，砂層滲透系數(shù)最大。沉積物的特點(diǎn)：上部除地表黃河故道顆粒較粗以外，其它均為弱透水的粉土、粉土、粉質(zhì)粘土互層及粉砂層等。下部砂、中粗砂、中細(xì)砂、細(xì)砂層，構(gòu)成了上細(xì)下粗典型的“二元結(jié)構(gòu)”和粗、細(xì)相間的“多元結(jié)構(gòu)”。由于受黃河擺動時間長短的影響，使主流帶和泛流帶相間分布。主流帶含水砂層粒度粗、厚度大，泛流帶粒度稍細(xì)、厚度也較小?？v向變化，自上游至下游（自西向東）厚度逐漸變薄、層數(shù)由少逐漸變多、粒度逐漸由粗變細(xì)。橫向變化，由主流帶向兩側(cè)至泛流帶，厚度由厚略有變薄，顆粒由粗略有變細(xì)。由于含水砂層的厚薄和粒度粗細(xì)的不同，顯示出富水性也各有差異。根據(jù)研究區(qū)的具體情況，采用降深5m時的單井出水量作為富水性分區(qū)的依據(jù)，可將研究區(qū)劃分為強(qiáng)富水、富水、中等富水3個區(qū)（圖1）。(1)強(qiáng)富水區(qū)（單井涌水量3000～5000m3/d）：分布于黃河沖積主流帶（主要為原陽縣境內(nèi)），含水層巖性以細(xì)砂、中砂、中細(xì)砂、粗砂為主，多夾小礫石，滲透系數(shù)20～50m/d；分布于濮陽縣境內(nèi)沿金堤河一帶（岳新莊-東八里莊-東巴河-柳屯），為黃河古河道，滲透系數(shù)15～25m/d。（2）富水區(qū)（單井涌水量1000～3000m3/d）：分布于研究區(qū)內(nèi)的廣大地區(qū)，含水層主要由細(xì)砂、粉砂組成，局部有中砂分布，滲透系數(shù)8～15m/d。（3）中等富水區(qū)（單井涌水量500～1000m3/d）：多呈條帶狀分列于黃河南北兩側(cè)，黃河北為東北向排列，黃河南為東南向排列。含水層巖性主要以細(xì)砂、粉砂為主，滲透系數(shù)5～8m/d。

1.2深層含水層特征及其富水性深層含水層組由中更新統(tǒng)下段沖積、下更新統(tǒng)和上第三系上部湖積砂層組成，含水層巖性以細(xì)砂、粉砂為主，砂層與粉質(zhì)粘土、粘土呈互層狀。因其成因類型不同，砂層厚度有較大的差異，武陟縣境內(nèi)含水層底板埋深300m左右，砂層厚度100～170m，巖性為中細(xì)砂、粉細(xì)砂，滲透系數(shù)8～15m/d，強(qiáng)富水，單井涌水量>3000m3/d。原陽縣境內(nèi)，含水層的分布和黃河故道變遷有著密切的關(guān)系，黃河故道主流帶上，砂層厚，巖性粗，富水性較好，以細(xì)砂為主，泛流帶砂層薄，巖性較主流帶細(xì)，變?yōu)橹械雀凰?；單井涌水?000～3000m3/d。封丘縣境內(nèi)，含水層底板埋深340～412m，巖性以細(xì)砂、粉砂為主，總厚度50～110m，滲透系數(shù)2～10m/d，區(qū)域上富水性有由西向東變差的趨勢。長垣縣境內(nèi)底板埋深500m左右，總厚度大于60m。在濮陽境內(nèi)，含水層底板埋深在260～450m，巖性為中細(xì)砂、粉細(xì)砂，厚度60m，單井涌水量1500～2500m3/d。鄭州境內(nèi)，深層含水層頂板埋深50～100m，底板埋深300～380m。單井涌水量1000～2000m3/d;含水層巖性主要為中砂、中細(xì)砂、中粗砂，局部為砂礫石層，厚度一般為50～100m。開封境內(nèi)含水層底板埋深200～450m，中牟以北至開封一帶，砂層厚度40m，單井涌水量大于2500m3/d。由中牟大孟至開封半坡店，砂層厚度25～35m，單井涌水量1500～2500m3/d，滲透系數(shù)4～7m/d。

1.3地下水資源概況黃河影響寬度在黃河南岸20km以內(nèi)，在黃河北岸為13～26km，循環(huán)深度小于350m。黃河下游河南段天然狀態(tài)下總側(cè)滲量枯水年份約2.5億m3，平水年3.3億m3，豐水年4.5～5.1億m3。淺層含水層多年平均地下水資源補(bǔ)給量28.35億m3/年，平均補(bǔ)給模數(shù)為29.20萬m3/km2·年。在75%保證率下，淺層地下水補(bǔ)給資源量為26.08億m3/年，平均補(bǔ)給模數(shù)為26.86萬m3/km2·年，分別比多年平均值減少了2.63億m3/年，2.41萬m3/km2年。在現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用條件不發(fā)生很大變化的前提下，淺層地下水可開采資源量為19.41億m3/年，占多年平均補(bǔ)給資源量的62.30%，平均可開采資源模數(shù)為19.99萬m3/km2。淺層水儲存量為522.41億m3，深層彈性釋水量為7.07億m3，允許開采量24.64億m3/年，平均允許開采資源模數(shù)為25.35萬m3/km2·年。

2黃河影響帶系統(tǒng)地下水庫類型及其特征

根據(jù)研究區(qū)地下水環(huán)境地質(zhì)條件，地下水庫劃分為灘地型、背河洼地型、決口扇型及復(fù)合型4類（見表2）。

表2各類地下水調(diào)蓄庫

分類

調(diào)蓄庫位置

調(diào)節(jié)方式

面積/km2

總庫容/萬m3

調(diào)節(jié)庫容/萬m

灘地型

原陽縣官廠-包廠

長垣縣總管-蘆崗

中牟縣東漳

開封袁坊-劉店

滎陽市王村灘

溫縣黃河灘

黃河水入滲

降水入滲

100

50

120

200

40

50

170950

65475

129900

175000

43600

63000

40950

20475

45900

75000

15600

23000

背河洼地型

原陽縣祝樓-原武

封丘縣荊隆宮

濮陽李子園

濮陽習(xí)城-徐鎮(zhèn)

渠滲補(bǔ)給

黃河水入滲

降水入滲

100

50

80

80

170950

65475

91200

79200

40950

20475

25200

25200

決口扇型

中牟縣趙口-東吳

引黃渠滲

退水回滲

降水入滲

100

109000

39000

復(fù)合型

鄭州市北郊

黃河水入滲

降水入滲

灌溉回滲

357

294646

140551

2.1灘地型黃河桃花峪之下，左右兩岸大堤間距一般大于10km，在大堤與河體間分布有寬1.5～6.5km的河漫灘，地表巖性以粉土為主。在有利地段含水層厚度大、顆粒粗，可作為地下水調(diào)蓄庫。其含水層由上更新統(tǒng)、全新統(tǒng)中砂、中細(xì)砂，局部為中粗砂含礫組成。含水層厚度在原陽灘地最大，達(dá)80m；其它地段最薄處也有50m，滲透系數(shù)一般在10～25m/d，單井涌水量大于3000m3/d，地下水化學(xué)類別為HCO3型，礦化度為0.5～1.0g/l。灘地段調(diào)蓄庫，具有地下水庫容大，對農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和生態(tài)環(huán)境影響小，有利于黃河水轉(zhuǎn)化和大氣降水入滲補(bǔ)給，水交替速度快等特點(diǎn)。是最為理想的調(diào)蓄庫。

2.2背河洼地型背河洼地分布于大堤背河側(cè)，呈條帶沿大堤分布，為筑堤取土和黃河背堤側(cè)滲所致，表現(xiàn)為微凹的負(fù)地形，部分積水，在古河道經(jīng)過的地段，含水層厚度大、顆粒粗，可作為良好的地下水調(diào)蓄庫。該類型主要分布于黃河北岸，原陽、封丘一帶，含水層巖性為上更新統(tǒng)、全新統(tǒng)中砂、中細(xì)砂，滲透系數(shù)10～25m/d，單井涌水量3000m3/d左右；濮陽一帶含水層巖性為上更新統(tǒng)、全新統(tǒng)細(xì)砂、粉砂，單井涌水量1500～2000m3/d。地下水補(bǔ)給除大氣降水外，引黃灌溉回滲和黃河“居高臨下”的側(cè)滲也是重要的補(bǔ)給來源。補(bǔ)給源豐富，水位埋藏淺、徑流不暢，地下水主要以蒸發(fā)形式排泄。運(yùn)用此類地下水庫進(jìn)行調(diào)蓄，地下水位的適當(dāng)降低，可以減輕或消除土壤鹽漬化對農(nóng)業(yè)的危害，減輕黃河大堤地震液化災(zāi)害，對大堤安全有利。

2.3決口扇型中牟縣趙口-東吳之間，為黃河多次決口扇區(qū)，地表沙丘起伏、農(nóng)業(yè)開采量小，北部有趙口引黃渠及原運(yùn)糧河，地勢低洼，積水嚴(yán)重，有利于地下水的入滲。引黃灌溉期，灌溉退水多匯集于此，補(bǔ)給水源充沛。含水層巖性為上更新統(tǒng)、全新統(tǒng)的中砂，厚度50m，是有較大調(diào)蓄空間，是建立地下水調(diào)蓄庫的理想場所。此區(qū)域降低地下水位對農(nóng)業(yè)影響較小，但對中牟縣人工濕地有影響?？勺鳛榧竟?jié)性地下水調(diào)蓄庫。

2.4復(fù)合型鄭州北郊位于黃河漫灘和背河洼地帶、同時此段也存在多期決口扇，底板埋深80m以上的淺層含水層，由上更新統(tǒng)、全新統(tǒng)中砂、細(xì)砂、中粗砂組成，厚度30～50m，空間展布穩(wěn)定，透水性好，水量豐富，近河地帶單井涌水量大于3000m3/d，與黃河水力聯(lián)系密切，補(bǔ)給強(qiáng)烈，同時還接收大氣降水和引黃灌溉回滲的補(bǔ)給，屬復(fù)合型地下水庫。有計(jì)劃的利用調(diào)節(jié)庫容，可以擴(kuò)大水源地開采規(guī)模，不會造成地下水資源枯竭，黃河灘地中抽水淤堤形成的坑塘、低洼帶較多，可以用來人工補(bǔ)源，增加地下水資源量。該地下水庫距鄭州市區(qū)不足20km，具有良好的開發(fā)利用前景。

3地下水庫保護(hù)

黃河影響帶岸邊地下水開發(fā)利用有許多優(yōu)點(diǎn)，但對地質(zhì)環(huán)境的影響不容忽略。如黃河兩岸地下水埋藏淺，種植業(yè)、漁業(yè)發(fā)達(dá)，地下水開采可能造成沿黃地帶濕地萎縮，土地沙化、漁塘水滲漏加劇，從而對生態(tài)環(huán)境和農(nóng)、漁業(yè)產(chǎn)生影響等。地下水庫的興建，可以緩解和避免以上主要環(huán)境地質(zhì)問題的發(fā)生，但擬建水庫區(qū)實(shí)施過程中可能發(fā)生一些新的負(fù)面環(huán)境效應(yīng)，尤其是地下水庫區(qū)的污染源及產(chǎn)生污染的潛在危險[3]。因此，需對地下水庫實(shí)施保護(hù)：(1)在黃河影響帶擬建地下水庫時，要特別注意水環(huán)境狀況，應(yīng)堅(jiān)持與水源地開發(fā)保護(hù)相結(jié)合，與濕地保護(hù)相結(jié)合，與懸河治理相結(jié)合；(2)建立水源地和地下水庫保護(hù)區(qū)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止向地表水體排放任何超標(biāo)污水，保護(hù)區(qū)內(nèi)的污染企業(yè)應(yīng)搬遷至區(qū)外，不得設(shè)置糞坑、垃圾堆等污染源，不得破壞深層土體，消除一切可能導(dǎo)致地下水受到污染的因素；(3)黃河大堤之下及其兩側(cè)、淺層分布有全新世粉土、淤泥質(zhì)土、粉細(xì)砂以及決口口門等、地下水開采、水位下降可能會造成地面沉降，從而危脅大堤的安全。實(shí)踐證明，水源地開采井距黃河大堤的距離應(yīng)大于1000m；(4)應(yīng)加強(qiáng)水庫補(bǔ)給水源的監(jiān)測，建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)，對沿黃地段及地下水庫周邊的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測，及時了解黃河水質(zhì)的變化情況，制定預(yù)防和解決補(bǔ)給水源污染的方法和措施。

參考文獻(xiàn)：

［1］劉昌明，等.黃河流域水資源演化規(guī)律與可再生性維持機(jī)理研究和進(jìn)展［M］.鄭州：黃河水利出版社，2001.

篇13

海河口及其岸帶的開發(fā)利用，有效地促進(jìn)了天津市、塘沽區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中水利部門的防洪工程建設(shè)、海河口的整治和管理，發(fā)揮著不可替代的作用。

一、開發(fā)管理存在的問題

1．缺乏統(tǒng)一管理和統(tǒng)一規(guī)劃

長期以來，河口地區(qū)沒有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理。各部門、各行業(yè)按照自己的需要占用岸線，圍墾灘涂，使河口及其岸線開發(fā)利用處于無序狀態(tài)，造成多頭管理，任意擠占行洪河道和岸線的混亂局面。

各部門、各行業(yè)在河口治理開發(fā)中要求各不相同，涉水工程規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目急劇增加，建設(shè)不同步，沒有統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)章，部門、行業(yè)間管理目標(biāo)不一，管理要求不同，致使管理行為不規(guī)范。

2．河口淤積嚴(yán)重，不能滿足泄洪排澇的要求

海河口自1958年建閘以來，由于受海河流域大氣降水和人類活動的影響，上游來水逐年減少，致使河口長期被潮汐水流所控制。據(jù)1958～1995年實(shí)測地形資料，37年間閘上2km至閘下11km主河道累計(jì)淤積量為2317萬m3，河床普遍抬高4～6m，造成海河閘下嚴(yán)重淤積，使海河干流泄流能力大幅度下降，對海河下游地區(qū)及天津市防洪安全構(gòu)成威脅。

3．河口水質(zhì)及底質(zhì)污染，水環(huán)境惡化

位于近閘段的大沽排污河匯集了天津市城市與農(nóng)村的工業(yè)廢水和混合廢水，日排污量超過80萬t，河口水質(zhì)低于海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ類；閘下5km以內(nèi)的河口底質(zhì)有輕度、中度重金屬污染，已引起政府和社會各界對河口灘涂開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水域生態(tài)環(huán)境等問題的普遍關(guān)注。

4．海擋堤標(biāo)準(zhǔn)低，損壞嚴(yán)重，防潮能力低

河口現(xiàn)狀海擋堤頂高程參差不齊，防潮標(biāo)準(zhǔn)不足20年一遇，堤身單薄，殘破險工段多，年久失修，未設(shè)專門機(jī)構(gòu)管理，無固定運(yùn)行維護(hù)資金。防潮閘等控制性水利工程設(shè)施老化，難以正常發(fā)揮作用。海河防潮閘自1958年建成至今運(yùn)用已40多年，閘體沉降1．4m以上，影響泄流和擋潮功能的發(fā)揮。

5．排泥占地矛盾突出

通過科學(xué)研究表明，現(xiàn)階段解決海河口泄流不暢的有效辦法是機(jī)械疏浚。為此，從20世紀(jì)80年代初開始，水利部海河水利委員會通過各種渠道、利用各種資金，每年對海河口進(jìn)行疏浚治理。至2002年，海河口累計(jì)清淤1678萬m3，建設(shè)排泥場面積486萬m2。清淤工程對提高海河口泄流能力，保證天津市安全度汛發(fā)揮了重大作用。但是，隨著清淤量的累加，排泥場占地矛盾十分突出，成為制約清淤工作順利開展的關(guān)鍵因素之一，每年天津市、塘沽區(qū)政府都要為排泥場的使用做大量的協(xié)調(diào)工作。管理體制、清淤投資、排泥場占地已成為今后維持河口正常清淤的制約因素。

二、加強(qiáng)海河口水行政管理的必要性及原則

1．必要性

海河流域戰(zhàn)略地位十分重要，流域防洪建設(shè)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展大局，關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

海河口地處天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱點(diǎn)地區(qū)，涉及到多家政府行政管理部門、事業(yè)單位和大型企業(yè)。在深化改革、開發(fā)建設(shè)的新形勢下，加強(qiáng)河口的水行政和開發(fā)管理，有利于促進(jìn)河口地區(qū)的防洪防潮，有利于改進(jìn)生態(tài)環(huán)境，有利于合理開發(fā)利用海洋灘涂水土資源，有利于河口整治規(guī)劃的全面實(shí)施，有利于規(guī)范河口治理、維護(hù)河口的水事秩序，有利于促進(jìn)河口地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2．河口水行政管理和開發(fā)利用原則

（1）貫徹《中華人民共和國防洪法》，有利泄洪、便利航運(yùn)、保護(hù)水產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境。

（2）防洪治導(dǎo)線和規(guī)劃方案要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體要求，結(jié)合河口條件和特點(diǎn)，合理布置、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，為促進(jìn)河口地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（3）正確處理好河口灘涂及其岸線利用與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防洪、生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，合理開發(fā)利用水利、海洋、灘涂、岸線資源。

（4）近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合，利用與保護(hù)相結(jié)合，充分發(fā)揮水利工程的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，有計(jì)劃地對河口及其岸線利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)保護(hù)和管理。

（5）正確處理統(tǒng)籌規(guī)劃與合理開發(fā)、專項(xiàng)開發(fā)與綜合開發(fā)、開發(fā)利用與建設(shè)管理的關(guān)系，規(guī)范河口治理開發(fā)秩序。

三、加強(qiáng)河口水行政和開發(fā)利用管理的對策和措施

1．建立高效權(quán)威的水行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制

目前，由于海河口及其岸線的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等權(quán)屬不明，存在多家分散管理現(xiàn)象，因此，建立高效權(quán)威的水行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制是十分迫切的。為促進(jìn)河口地區(qū)的防洪防潮、改進(jìn)生態(tài)環(huán)境、合理開發(fā)利用海洋灘涂水利資源、規(guī)范河口治理開發(fā)秩序、保障河口地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)水行政主管部門在河口綜合治理開發(fā)中的統(tǒng)一管理職能和作用，建立統(tǒng)一、穩(wěn)定、健全的管理運(yùn)行機(jī)制，以保障海河口綜合治理開發(fā)的順利實(shí)施。

成立于1980年的水利部海河水利委員會海河下游管理局，其主要職責(zé)是加強(qiáng)對海河干流、永定新河、獨(dú)流減河及西河閘、海河防潮閘、獨(dú)流減河進(jìn)洪閘、獨(dú)流減河防潮閘、屈家店樞紐等水利工程的統(tǒng)一調(diào)度和管理。但事實(shí)上依據(jù)1998年天津市頒發(fā)的《天津市河道管理?xiàng)l例》，3條河的管理由天津市水行政主管部門負(fù)責(zé)。目前海河下游管理局只負(fù)責(zé)管理5座水閘樞紐和海河、獨(dú)流減河兩河口。多年來，海河下游管理局依據(jù)水利部海河水利委員會的授權(quán)，對在海河口及其岸線進(jìn)行開發(fā)利用且依法申報建設(shè)項(xiàng)目同意書的工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了管理與審查，并在規(guī)范管理程序、強(qiáng)化管理方法和手段等方面做了一些有效的工作，取得了一些涉水工程建設(shè)項(xiàng)目主管部門和業(yè)主的支持與理解。但是，對建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)、驗(yàn)收、防洪后評價、檔案管理等工作還亟待加強(qiáng)。

2．立足長遠(yuǎn)、科學(xué)規(guī)劃，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)

國內(nèi)外眾多成功的河口治理和開發(fā)經(jīng)驗(yàn)表明，河口綜合治理開發(fā)必須有一個科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃。水行政管理部門應(yīng)當(dāng)依靠河口水沙基礎(chǔ)資料的長期積累、科學(xué)試驗(yàn)水平的提高，針對攔門沙游蕩上移、海相來沙較多致使淤積加重、風(fēng)暴潮強(qiáng)勁及地面嚴(yán)重沉降等惡劣環(huán)境，在治理方案、堤線規(guī)劃、吹海造地、實(shí)施措施等方面制訂出一個兼顧社會各行各業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧上下游、左右岸地區(qū)的不同要求，兼顧近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期發(fā)展的全面的科學(xué)規(guī)劃，并不斷加以完善。

3．完善水法規(guī)體系建設(shè)，提高水行政執(zhí)法水平

國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)海河流域近期防洪建設(shè)若干意見》中指出：繼續(xù)河口整治，維持泄流能力是防洪建設(shè)的重要內(nèi)容。依法加強(qiáng)對河口的管理，對河口繼續(xù)進(jìn)行維護(hù)性清淤，規(guī)劃確定的清淤排泥場用地和管理用地任何單位不得擠占。同時，要研究如何運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)杠桿，兼顧各方利益，使河口綜合治理開發(fā)和防洪工程形成的排泥場土地資源發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價值，為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。