引論：我們?yōu)槟砹?篇 集體土地流轉(zhuǎn)論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)中的法律問題的調(diào)查研究

1997年11月，《集體土地流轉(zhuǎn)中的法律問題研究》課題組在有關(guān)土地管理部門的支持下，就集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問題、新思路等進(jìn)行了調(diào)查研究。集體土地流轉(zhuǎn)（交易）的現(xiàn)實是客觀存在的，并且不斷發(fā)展，其方式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、出讓和征用等。我們認(rèn)為這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，政府應(yīng)因勢利導(dǎo)，加強(qiáng)管理規(guī)范，促使其健康良性發(fā)展，視而不見或一味采取堵的辦法都是不合時宜的。

一、集體土地的農(nóng)用流轉(zhuǎn)

我省地少人多，且中低產(chǎn)地占80％以上，人均占有耕地僅1 畝多一占，低于全國的平均水平，這就意昧著絕大多數(shù)農(nóng)民很難單一地靠種田致富。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，大量剩余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。由于我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對落后于沿海省份，自身吸納離土不離鄉(xiāng)勞力的能力有限，離土離鄉(xiāng)的勞力（有的甚至是勞力帶全家）外出務(wù)工、經(jīng)商的較多，有的到沿海地區(qū)或地廣人稀的地區(qū)去租種地、開發(fā)種養(yǎng)殖業(yè)或從事其它行業(yè)。農(nóng)村勞力向外轉(zhuǎn)移，勢必引起承包的流轉(zhuǎn)問題。歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)使農(nóng)民深深地懂得，國家之本在農(nóng)業(yè)，農(nóng)民之本在土地，土地是農(nóng)民的命根子。又因承包期長，30年不變，農(nóng)民更是對承包地的轉(zhuǎn)移極其謹(jǐn)慎，憐愛有加。調(diào)查中我們了解到，有不少農(nóng)民外出干得很成功，有了很大的發(fā)展，有些甚至舉家在外多年，承包地也不愿意或不放心交回集體經(jīng)濟(jì)組織。承包地進(jìn)入流轉(zhuǎn)的并不多，各地估計約占承包地總數(shù)的20％—30％。承包地流轉(zhuǎn)的主要原因是：①全家外出打工經(jīng)商，自己不能耕種的；②家庭主要勞力外出，自家無力全部耕種的；③家庭無勞力自己不能耕種的；④家庭其他經(jīng)營搞得比較好，認(rèn)為種田相對效益低而自己不愿耕種的。流轉(zhuǎn)方式的確定主要是雙方口頭協(xié)商，多半在親友之間進(jìn)行，不改變用途，時間不長。具體做法：①在種田效益比較好的地方，由轉(zhuǎn)入者承擔(dān)地上的負(fù)擔(dān)，每年還平價或無償給轉(zhuǎn)出者一定數(shù)量的糧食；②在種田效益一般的地方，由轉(zhuǎn)出者承擔(dān)地上的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)出者什么也不問，什么也不要；③在地多人少種田效益差的地方，因集體不準(zhǔn)土地拋荒，轉(zhuǎn)出者還要倒貼。在這些地方，承包戶把地交回集體，集體不接收，所以，因轉(zhuǎn)移不了而拋荒的也有一部分。我們認(rèn)為，以上幾種流轉(zhuǎn)方式具有互助性質(zhì)，目的都不是為了盈利，所以，不宜稱其為交易。據(jù)此，有理由認(rèn)為目前農(nóng)用土地的交易市場并未形成。只有個別地方出現(xiàn)有利用承包地轉(zhuǎn)包謀利的。有一部分承包戶將耕地短期出租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個體戶用于沙石加工和晾曬、堆放磚瓦，也有租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個人辦預(yù)制廠、燒磚瓦和建廠房的，租期有的長達(dá)10年至30年。租金一般為800—1000元/年畝，也有給實物租金的，一般為600 斤小麥／年畝加300斤黃豆／年畝，農(nóng)業(yè)稅和提留款均由承包戶承擔(dān)。 這種做法不僅到處都有，而且雙方都滿意，承包戶認(rèn)為比自己種合算，用地者也認(rèn)為省錢省事，用時租，不用時歸還農(nóng)戶耕種，靈活方便。調(diào)查中還沒有發(fā)現(xiàn)將自己種不了或不愿種的承包地向種植大戶和種田能手轉(zhuǎn)移，形成集約規(guī)模經(jīng)營的例子，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平不高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制尚缺乏活力的表現(xiàn)。

目前，對集體農(nóng)用土地不改變用途流轉(zhuǎn)的管理，由農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)，土地管理部門基本上不過問。但土地管理部門對集體農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)問題都很關(guān)注，而對這種流轉(zhuǎn)要不要管以及怎么管的問題，又存不同認(rèn)識。其一，維持現(xiàn)狀，土管部門應(yīng)超脫一些，瀟灑一些，不管為好。其二，土管部門應(yīng)對轉(zhuǎn)移使用的承包地進(jìn)行登記管理。其三，土地管理部門應(yīng)對轉(zhuǎn)移后改變農(nóng)業(yè)用途的進(jìn)行管理，否則，就不能保持耕地動態(tài)平衡。持及時種觀點(diǎn)的理由是，現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定土地管理部門管理承包土地農(nóng)用流轉(zhuǎn)的權(quán)限。持第二、第三種觀點(diǎn)的理由是土地管理法第5條的規(guī)定， 各級人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作。還有一種觀點(diǎn)，對轉(zhuǎn)包、出租謀利的，土地管理部門不僅要管，還應(yīng)收取一定的費(fèi)用，以便于管理控制。土地的所有者集體也應(yīng)得到部分收益，因為這部分收入包含承包戶非投入所得，即土地本身的使用價值。而對于改變用途時間較長（如10年以上）復(fù)耕困難較大的，應(yīng)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的規(guī)定辦理征用手續(xù)。

二、集體土地的非農(nóng)用流轉(zhuǎn)

1、農(nóng)村居民的建房用地

根據(jù)憲法和土地管理法及有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，農(nóng)村居民宅基地不論是建房的還是沒有建房的均屬集體所有。而現(xiàn)在有少數(shù)農(nóng)村居民把宅基地視為私有財產(chǎn)，公開出租、買賣或變相買賣，地處小集鎮(zhèn)和公路兩旁的村莊尤為突出。有的把房子租給或賣給別人（有當(dāng)?shù)氐模灿型獾氐模╅_商店、飯店，作倉庫、停車場，獲取較高的收益；有的批到宅基地后由別人（多為外地人）來建房，蓋好后對半分成；還有的居民將自己的小草房、破舊房出賣，別人買后重新翻蓋新房。對以上實際上是出租、出賣宅基地的行為，土地部門如何進(jìn)行處理感到為難。依據(jù)原土地管理法第38條第3款“出賣、出租住房后再申請宅基地的， 不予批準(zhǔn)”的規(guī)定，農(nóng)村居民住房可以出賣和出租，制止出賣、出租則違法。但我省原有的宅基地戶均都在1畝以上，比較富裕， 且住房使用期限比較長，房子多次倒賣或出租可獲取不薄的收入，對后來按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建房的居民來說是顯失公平的。另外還有少批多占的問題。按現(xiàn)行規(guī)定對多占部分可以罰款，強(qiáng)行拆除建筑物，以至沒收，但因房屋是不動產(chǎn)以及法律賦于土地管理部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的局限性，實際中執(zhí)行起來難度甚大。解決的出路，除所得稅調(diào)節(jié)外，還應(yīng)建立宅基地有償使用制度，對超標(biāo)使用部分加倍收取使用費(fèi)；或?qū)I主中的非本地農(nóng)村居民按城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民申請使用宅基地的標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。

2、小型農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路建設(shè)用地

現(xiàn)在小型農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路基本建設(shè)多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃并組織實施，本身是好事，但缺乏必要的控制，占地過多。存在的問題是：①興辦農(nóng)田水利設(shè)施和修路所占用的土地（主要是耕地）所有權(quán)不變，但用途改變了，土地部門不參與不利于控制；②被征用的土地沒有按規(guī)定給予補(bǔ)償，失去承包地的農(nóng)戶生活發(fā)生困難，為此上訪的較多。農(nóng)村興修水利和修建道路用地，土地部門不但要參與制定規(guī)劃，還應(yīng)參

與設(shè)計論證。不上收審批權(quán)，浪費(fèi)土地的現(xiàn)象得不到遏制。

3、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和公益事業(yè)建設(shè)用地

改革開放以來，農(nóng)村發(fā)展勢頭良好，經(jīng)濟(jì)繁榮，村鎮(zhèn)建設(shè)和公益事業(yè)也有了較大發(fā)展，但在用地方面同樣存在一些問題：①建設(shè)無統(tǒng)一規(guī)劃或不按規(guī)劃進(jìn)行，占用土地不好控制。②以低補(bǔ)償從農(nóng)民集體征來的土地，有時是以較少租金從農(nóng)民手中租來的地，加價出讓或轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商建房或以地作價入股建房，分成后高價出售，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。③耕地被征用、租用后，地上負(fù)擔(dān)不能減少，分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，甚至有時連補(bǔ)償費(fèi)、租金都被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村占用，農(nóng)民很難得到。而土地部門往往對村鎮(zhèn)建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)用地中出現(xiàn)的種種不良行為感到束手無策，因為它們多數(shù)是經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至縣（市）政府批準(zhǔn)決定的。

4、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)建設(shè)用地

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）建設(shè)用地，普遍反映異常混亂，極不規(guī)范，沒有按規(guī)定辦理手續(xù)的占90 ％以上， 有的地方達(dá)到95％，換句話說，就是目前90—95％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是違法用地。土地管理部門強(qiáng)烈要求國家和省里對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地制定切合實際，便于操作的法律、法規(guī)、規(guī)章，以真正做到有法可依。

調(diào)研中，不少人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地采取租賃形式，簡便實用，符合國情、省情，是一種創(chuàng)造，不應(yīng)限制，而應(yīng)該運(yùn)用法律法規(guī)加以規(guī)范。其思路是：①由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，不能與承包戶簽訂協(xié)議；②統(tǒng)一規(guī)定協(xié)議主要條款；③規(guī)定租金上下限，并從用地租金中提留一定比例的復(fù)耕基金；④租地協(xié)議經(jīng)土地部門鑒證、登記后才能生效。

5、國家建設(shè)征用土地

國家建設(shè)征用土地規(guī)定明確，執(zhí)行情況總的比較好。座談討論中也提出了一些建設(shè)性的意見。及時，國家公益事業(yè)用地，如修機(jī)場、鐵路、公路、建學(xué)校、醫(yī)院用地等，其與商業(yè)性用地，征地費(fèi)用應(yīng)有較大差別。如房地產(chǎn)開發(fā)用地，當(dāng)?shù)卣磭乙?guī)定的平價從集體農(nóng)民手中征地，然后以高出原價幾倍、十幾倍的價格拍賣給開發(fā)商，明顯侵犯集體農(nóng)民的利益。第二，國家征用土地的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)10多年前的情況制定的，現(xiàn)在情況有了很大變化，集體已無土地調(diào)劑，農(nóng)轉(zhuǎn)非沒有了吸引力，安置就業(yè)（進(jìn)工廠）也不可能了，征用1 畝地的費(fèi)用其年息不夠養(yǎng)活1個人，應(yīng)相應(yīng)提高費(fèi)用或用征地的錢為失去土地的農(nóng)民買保險， 以保障他們的生活，去卻其后顧之憂。第三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府建辦公樓、住房大多數(shù)都沒有按規(guī)定辦理征地手續(xù)，無償占用或象征性給一點(diǎn)被償而占用集體土地。有些地方二輪承包時按5 ％留出的土地（群眾戲稱為“鬼子田”）大都由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府控制，這更為他們自批自用土地提供了條件。

三、需要研討的幾個問題

1、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與保護(hù)耕地的關(guān)系

發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不可避免地要占用一部分耕地，其與貫徹落實“十分珍惜和利用每寸土地，切實保護(hù)耕地”的基本國策在某種程度上產(chǎn)生了矛盾。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅在農(nóng)村就是在全國經(jīng)濟(jì)中也有著舉足輕重的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為開展科學(xué)種田，提高耕作效益提供技術(shù)和物質(zhì)的幫助，以工業(yè)的發(fā)展帶動和促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 調(diào)查中不少干部提到，1997年中央11號文件規(guī)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)暫停批準(zhǔn)占用耕地1年， 作為一項剎住亂占耕地的臨時性措施是必要的，若把其精神變?yōu)橥恋毓芾矸ㄐ薷臈l款固定下來就要慎重考慮，暫停1年的措施， 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海省份影響甚微，而對中西部地區(qū)則影響較大。沿海地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步早，已完成了以土地作為資本投資的原始積累過程，在那里鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已進(jìn)入上檔次向質(zhì)量要效益的階段。而中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)處于數(shù)量發(fā)展時期，一概而論采取一刀切的政策有失公允。不準(zhǔn)占用耕地?zé)u瓦在山區(qū)和丘陵地區(qū)能夠行之有效，而在一馬平川的平原地區(qū)則很難行得通，在新的建筑材料取代粘土磚之前，要徹底毀掉磚瓦窯，干群有抵觸。有的同志形象地說，城市、農(nóng)村居民建房有一個面積標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地也應(yīng)有一個適當(dāng)?shù)谋壤刹扇^(qū)別對待的政策，對未達(dá)到比例的應(yīng)允許占用。總之，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與保護(hù)耕地是對立統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。將二者對立起來的想法和做法均不足取，這種關(guān)系應(yīng)當(dāng)在有關(guān)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和保護(hù)耕地的法律、法規(guī)、規(guī)章中得到正確的體現(xiàn)。

2、關(guān)于集體土地所有權(quán)主體

集體土地所有權(quán)主體是一個既清楚又模糊的概念。說它清楚是指土地管理法等有關(guān)法律、法規(guī)中，根據(jù)“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的模式，確定“集體所有的土地依照法律屬村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民組三級所有。時期就有人講“三級所有，兩級空”，即只有生產(chǎn)隊（現(xiàn)有的村民組）這一級才是實的。說它模糊是指當(dāng)前多數(shù)地方農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織不存在，村級所有的土地是所屬村民組所有的土地相加之和，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有土地是所屬村級所有土地之和。土地承包到戶，村委會是發(fā)包方，承包戶的土地實際上依據(jù)村民組（原生產(chǎn)隊）所占有的耕地的多少決定的，在一個村委會中，不同村民組的農(nóng)民平均承包的耕地面積有明顯的區(qū)別。現(xiàn)在的問題是除主要執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府決策并為其服務(wù)的村民委員會實際存在外，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織都是虛置的，幾乎沒有哪一個地方能說清楚，他們那里的土地是屬于哪一級所有。有的地方提出農(nóng)村集體土地全部明確為村級所有，由村委會行使所有權(quán)，這是缺乏足夠的法律依據(jù)的。我省在土地確權(quán)發(fā)證時，集體土地所有權(quán)證發(fā)給村委會有些地方農(nóng)民有意見，農(nóng)民不承認(rèn)村委會是集體土地所有權(quán)的主體。調(diào)查中很多人都指出，土地方面有相當(dāng)多的一部分問題都是由主體不清引發(fā)出來的。如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府自批自用土地，征用土地單位直接與承包戶簽訂協(xié)議，農(nóng)民視承包使用權(quán)為所有權(quán)，私自轉(zhuǎn)讓承包地，在承包地上建房等，因此，從實際出發(fā)進(jìn)一步界定集體土地所有權(quán)主體非常重要和緊迫。

3、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的所有權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用村民組和村級集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，按現(xiàn)行規(guī)定辦理征用手續(xù)后所有權(quán)提高一個層級-歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)所有，這仍是過去所有制層級越高就越公做法的反映，而實際上對絕大多數(shù)地方而言是空設(shè)一級集體經(jīng)濟(jì)組織。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地參照國家建設(shè)用地辦法征用后為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（即國家）所有，在目前的條件下農(nóng)民和企業(yè)均難以接收，且會留下不少后遺癥。若如前面所說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地采取由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)簽訂租用協(xié)議，土地的所有權(quán)不變，其他問題就能迎刃而解。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，如何在法律、法規(guī)、規(guī)章中作出相應(yīng)的規(guī)范，是一個亟待解決的理論問題和實踐問題。

4、關(guān)于農(nóng)戶對承包地的經(jīng)營權(quán)

因村民組和村級農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織沒有實體代表，所以許多承包戶視這種承包經(jīng)營權(quán)為所有權(quán)，如在承包地上建房，自行改變土地的農(nóng)業(yè)用途，出租甚至私下買賣。現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章將使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)加以區(qū)別，明確規(guī)定使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即可以

自己使用，也可轉(zhuǎn)讓給他人使用，而經(jīng)營權(quán)則不能轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，只能自己使用。隨著企業(yè)制度改革的深入，現(xiàn)在通常把企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)規(guī)定為使用權(quán)（如公司法第4條第2款），而土地法規(guī)仍刻守經(jīng)營權(quán)非使用權(quán)是否合適？值得考慮。調(diào)查中了解到，不僅承包戶，就是基層干部甚至土地部門的干部，都認(rèn)為經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)無區(qū)別。在強(qiáng)化管理的前提下允許承包地轉(zhuǎn)包、出租（從承租人處取得租金）是大勢所趨，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。從民法理論上講，農(nóng)戶對集體土地的經(jīng)營權(quán)是一種處于自物權(quán)與他物權(quán)之間的權(quán)利，即使按他物權(quán)對待也可有條件轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)在的問題是，不論承包合同是否規(guī)定可以轉(zhuǎn)包，一是承包戶暫時不種的承包地不愿交回集體，實際上是怕失去土地；二是不少地方集體對交回的地也無法再發(fā)包出去，又要求不準(zhǔn)拋荒，在此種情形下，允許承包戶在承包期內(nèi)按承包合同的要求轉(zhuǎn)包，肯定是利多弊少。

肖方揚(yáng) 吳興國

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，原來是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途

在城市群發(fā)展過程中，農(nóng)村集體土地的用地政策對于促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，加快城市化進(jìn)程有著極其重要的作用。如何正確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須重視農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在不減少農(nóng)村的基本農(nóng)田、耕地和農(nóng)用地的情況下，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，在農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民的收入，這對于加快城市群的發(fā)展有著重要的作用。

應(yīng)該說，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前在許多城市的郊區(qū)農(nóng)村都已普遍展開。追溯歷史，城市化進(jìn)程比較快的地區(qū)如上海等地在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始了。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，也就是說，原來是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途。

概括起來，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有五種類型，一是土地轉(zhuǎn)包，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地的使用權(quán)，以一定條件自發(fā)轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營，一般從事種植業(yè)生產(chǎn)。二是土地轉(zhuǎn)讓，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給發(fā)包方或本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員經(jīng)營，已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并有比較穩(wěn)定收入的農(nóng)戶自愿放棄承包地，一般采用這種轉(zhuǎn)讓方式，養(yǎng)殖業(yè)一般也通過這種方式獲取土地。三是土地置換，即各農(nóng)戶為方便耕種相互調(diào)劑承包的地塊。四是土地入股，即承包農(nóng)戶將土地使用權(quán)折成股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)入股組成合作社或股份公司，農(nóng)民按股分紅，園藝場或大棚蔬菜種植的設(shè)施大都通過這種方式獲得土地。五是土地租賃，即承包戶將部分或全部土地的使用權(quán)出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人或個人經(jīng)營農(nóng)業(yè)，承租人向承包方繳納租金。

從目前長三角一些城市土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償情況來看，農(nóng)用地之間流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償方式主要有兩種形式：一是以糧食等實物形式給予補(bǔ)償，如農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)采取土地轉(zhuǎn)包方式，一般給予每位勞動力每年幾百斤稻谷補(bǔ)貼；二是以貨幣形式給予補(bǔ)貼，通常從事糧油作物種植的土地一般每年每畝補(bǔ)貼300-600元，種植蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物為400-800元，農(nóng)業(yè)園區(qū)租賃土地為600-800元。同時也有部分郊區(qū)對放棄耕種的承包地采取回收方式，不予補(bǔ)償。

在目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主要存在兩個方面的問題：一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中，沒有充分發(fā)揮土地承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)后從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，每年每畝地給予農(nóng)戶的補(bǔ)償都較低。這個標(biāo)準(zhǔn)仍然不能讓純農(nóng)戶擺脫貧困狀態(tài)。

對此，在城市群發(fā)展中，我們要充分認(rèn)識到，農(nóng)村實施土地流轉(zhuǎn)的重要意義就在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序”的原則，實施農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革中不斷提高土地收益，加強(qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中，更好地解決“三農(nóng)問題”，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這對于城市群發(fā)展有著重要的積極意義。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:論我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

論我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點(diǎn)燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當(dāng)人均gdp低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當(dāng)人均gdp大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均gdp都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益。可以說農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”20__年12月，中央又專門出臺了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門 統(tǒng)計，截止20__年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6％—8％，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到20～30％，一般超過10％，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到10～20％左右，一般在5％左右。如到20__年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5％；福建省為10.7％；而青海省僅4％，安徽約5％。總的來看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10％以上，而內(nèi)地省份平均都在5％左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項開發(fā)項目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進(jìn)行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，以實現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標(biāo)方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實行開發(fā)經(jīng)營。

三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實際運(yùn)作中還存在著一些問題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、 撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，較大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保障不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤較大化方向流動。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地 個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地 個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進(jìn)城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進(jìn)行長期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場是一個極其復(fù)雜而又敏感的要素市場，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項比較復(fù)雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會化。，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價格意識，土地流轉(zhuǎn)時合理計算價格。對土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實物指標(biāo)，而且需要價值量指標(biāo)。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探討

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項改革的深化，土地已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動的中心，人們對維護(hù)自身土地權(quán)益的意識日益提高。雖然集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)還不盡完善，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上還不完備，但在市場經(jīng)濟(jì)實踐中，對集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，權(quán)能的實現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的呼聲越來越高。事實上，受各種因素的影響，目前農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患。為此，研究和完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為新形勢下我國土地管理事業(yè)的又一重要課題。本文旨在通過集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析和探討，對集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理談點(diǎn)粗淺認(rèn)識。

一、產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)這個核心內(nèi)容展開的。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、權(quán)能明確是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的前提條件。

綜觀我國國有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)進(jìn)行的。我國1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權(quán)的國家所有制和集體所有制，同時規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。此后，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的改革，土地的經(jīng)濟(jì)價值得到重新認(rèn)識。在市場機(jī)制的作用下，土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進(jìn)土地的流動，對此，1988年《憲法》確定了：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，使土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，明確了可交易的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。1990年5月19日國務(wù)院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定“依法取得的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。”進(jìn)一步明確了土地使用權(quán)是一項獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。新《土地管理法》又明確了國務(wù)院是國有土地的代表。

從我國國有土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過程中可以看到，它是對土地產(chǎn)權(quán)邊界的劃分，是對土地產(chǎn)權(quán)權(quán)束中不同權(quán)利的重新界定的過程。土地產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善是土地使用制度改革的前提，是土地市場健康發(fā)育的基礎(chǔ)，而土地市場的不斷發(fā)展反過來又促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度的逐步建立和完善。

二、集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀和存在問題

我國有關(guān)集體土地權(quán)利的規(guī)定，也散見于不同的法律法規(guī)和政策性文件中。現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。《民法通則》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”，對集體土地所有權(quán)主體作了規(guī)定。該法第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”，第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外”，第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地，不予批準(zhǔn)”。第63條明確“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”等等，對集體土地所有權(quán)及其派生出來的集體土地使用權(quán)和他項權(quán)利作出了一些規(guī)定。但這些規(guī)定對于集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確界定，仍有相當(dāng)?shù)碾y度，特別在實際操作中，各項權(quán)能難以界定，以至出現(xiàn)了對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以規(guī)范的具體問題。

（一）集體土地所有權(quán)主體的模糊問題

雖然法律規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，3個主體所有的土地可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)營、管理”，但由于農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵不清，土地所有權(quán)和經(jīng)營、管理權(quán)的界定不力，在實際工作中集體土地所有權(quán)主體很難確定，加之常常以行政權(quán)代替土地資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，帶來集體土地流轉(zhuǎn)過程中各主體的土地產(chǎn)權(quán)“邊界糾紛”。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)主體的特定性問題

集體所有的土地，目前一般只能由本集體及其所屬成員享有建設(shè)用地使用權(quán)，而不允許其他單位、個人擁有，除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)，經(jīng)過批準(zhǔn)，使人股、聯(lián)營企業(yè)獲得集體土地使用權(quán)。還有因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移而取得以外。但目前對具體形式、轉(zhuǎn)移的接受主體以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等尚無具體規(guī)定。

（三）集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不清問題

根據(jù)《民法通則》“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”但對集體土地所有權(quán)來講，并不是通常意義的物權(quán)或充分物權(quán)，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外”。對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能作了限制，其土地產(chǎn)權(quán)具有一定的不完整性。而對集體建設(shè)用地使用權(quán)來講，權(quán)利主體也并不具備完整的處分權(quán)、收益權(quán)，與國有土地使用權(quán)相比，其產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)也受到很多限制，明顯處于不平等地位。這不完整和不平等某種程度上導(dǎo)致了大量集體建設(shè)用地的私下流轉(zhuǎn)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，在利益機(jī)制的驅(qū)使下，致使不同主體以各種形式參與集體建設(shè)用地在隱形市場流轉(zhuǎn)。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押問題

《擔(dān)保 法》明確規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)在抵押上的錯位，使得農(nóng)民利用農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)行融資的愿望難以實現(xiàn)。如何尋找突破，為農(nóng)民發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提前實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化服務(wù)，有待研究和規(guī)范。

三、加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

為切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的集約、高效、合理利用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要我們以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，按照江總書記“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”的要求，探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題，以構(gòu)筑與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村財產(chǎn)制度。

（一）進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體

依法合理界定集體土地所有權(quán)主體，是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體。一是已屬于村農(nóng)民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農(nóng)民集體實際使用的土地，宜承認(rèn)現(xiàn)狀，明確為村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。二是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為經(jīng)營、管理。三是村內(nèi)有兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組，各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組之間仍然保持著過去生產(chǎn)隊時期的土地權(quán)屬界線，并在各自的范圍內(nèi)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利的，應(yīng)確認(rèn)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組為相應(yīng)的集體土地所有權(quán)主體。如村民小組在組織形式上已不健全，可以由村委會監(jiān)管，實行“組有村管”。

（二）合理界定集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)能

在明確集體土地所有權(quán)主體的前提下，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，是實現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提。

集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。目前鄉(xiāng)村企事業(yè)用地的土地使用權(quán)主要通過批準(zhǔn)撥用、入股、聯(lián)營等方式取得，還有因兼并、破產(chǎn)等情形轉(zhuǎn)移取得；農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)通常是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在規(guī)定的使用面積范圍內(nèi)通過合法審批程序經(jīng)批準(zhǔn)后劃撥使用或通過繼承等取得。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國有土地使用權(quán)，可通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，可將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，對批準(zhǔn)撥用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。從而，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更為豐富的內(nèi)容。所以，應(yīng)盡早出臺相關(guān)法律、法規(guī)，以盡快完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

（三）加強(qiáng)土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)

明晰土地產(chǎn)權(quán)是入市的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。在具體登記過程中，一要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理上，要依法進(jìn)行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。二要強(qiáng)化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強(qiáng)對集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保障地籍資料的現(xiàn)勢性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

（四）促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上尚有諸多問題，但理順集體土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)已大勢所趨。為此，應(yīng)通過試點(diǎn)，不斷探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。在制定具體政策中，一是要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件，集體非農(nóng)建設(shè)用地入市必須是經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不擅自改變用途等；二是明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序；四是合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進(jìn)行。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)的途徑探討

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，如城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問題。這個問題解決好了，對今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至于整個市場經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值越來越顯現(xiàn)，交易活動越來越頻繁，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；（3）因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；（4）近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動。現(xiàn)實證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

現(xiàn)行的土地法律和政策對于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

二、集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”中存在的問題

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。”造成實際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場經(jīng)營活動，如房地產(chǎn)開發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力難以壯大。此外，由于國家征地的強(qiáng)制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。

高新區(qū)處于城市規(guī)劃區(qū)范圍，其外環(huán)生態(tài)圈以北區(qū)域處于城郊，具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢，是高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要分布區(qū)域，也是集體土地建設(shè)用地產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。分析高新區(qū)集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀，存在以下問題：及時、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個法人實體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保障。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區(qū)是在老區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)新區(qū)，所以對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟(jì)組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。隨著高新區(qū)城市化進(jìn)程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進(jìn)行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)總量的減少。由于受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對農(nóng)民的就業(yè)安置以及對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)補(bǔ)償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)來源和基本生活保障。

此外，由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當(dāng)所有權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務(wù)難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。

三、對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

1、在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不性從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導(dǎo)國家在土地市場占主導(dǎo)地位的同時，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。

2、科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3、對農(nóng)村集體土地推行“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”制度，實行“公司化、企業(yè)化”管理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力，對集體土地實行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民相對穩(wěn)定的出路。

4、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形市場流轉(zhuǎn)的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實行所有權(quán)與使用權(quán)分離，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流動的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。

具體做法是：（1）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報批，逐項審查的“流轉(zhuǎn)”程序；（2）顯化集體土地資產(chǎn)價值，對加入“流轉(zhuǎn)”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進(jìn)行土地評估，制定出參考地價標(biāo)準(zhǔn)；（3）允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速 公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益；（4）在城市化進(jìn)程中國家對集體土地具有優(yōu)先購買權(quán)。即政府對農(nóng)村集體土地不再實行“征用”，改為“購買”，對農(nóng)民不再進(jìn)行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。具體的安置由壯大后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行；（5）對農(nóng)村集體土地作稅制上的調(diào)整，增大稅收力度。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:試析集體土地流轉(zhuǎn)問題研究

論文摘要 集體土地流轉(zhuǎn)，是指集體土地所有權(quán)主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜幸约巴恋厥褂脵?quán)利人的更迭。現(xiàn)有法律對集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲幸?guī)定較為明確，而對集體土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)制度則鮮有涉及，且多為限制性規(guī)定，很有研究的必要。

論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

在我國，土地所有權(quán)分國家所有與集體所有兩種，根據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)之規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)只能由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校荒苣嫦蛐兄，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地主要經(jīng)沒收、征收、征用、征購、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因轉(zhuǎn)為國有土地或者限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，這已嚴(yán)重阻礙了土地價值的真正實現(xiàn)。探索新的集體土地流轉(zhuǎn)模式，不僅有助于我們合理開發(fā)和利用稀缺的土地資源，而且對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃也大有裨益，極有研究價值。

一、集體土地流轉(zhuǎn)問題概述

資本主義國家實行較為嚴(yán)格的土地私有制，自英國“圈地運(yùn)動”之后，工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)制度也歷經(jīng)幾百年發(fā)展，幾經(jīng)陣痛，業(yè)已建立起一套完整的法律程序，對于私人土地的征收、征用、征購以及土地買賣、交換、贈與、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等問題都有明確規(guī)定，雖然我國實行土地國有和集體所有制，不存在土地買賣問題，法律僅規(guī)定了集體土地可以經(jīng)過被沒收、征收、征用、征購、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因單向不可逆地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校珖獾暮芏嘤幸娼?jīng)驗仍然值得我們借鑒。

在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，社會主義市場經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)二元社會體制均發(fā)生了深刻變化，城市土地正經(jīng)歷著新一輪的洗牌，農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利效能也產(chǎn)生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識混亂、流轉(zhuǎn)比例低等一系列問題。對此，我們要充分發(fā)揮市場驅(qū)動力，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，明確界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步放開宅基地的入市流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門更要盡快出臺相關(guān)政策措施，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，保障集體土地實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。

三、宅基地使用權(quán)制度的弊病及對策

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地位用權(quán)是農(nóng)村村民個人重要的財產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。伴隨農(nóng)村特別是一些城郊村房地產(chǎn)市場的不斷活躍，農(nóng)村宅基地使用權(quán)由簡單地農(nóng)民自己享受居住的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的宅基地或?qū)⒄厣纤ǚ课莩鲎狻⒊鍪叟c他人的方式實現(xiàn)財產(chǎn)利益的一種權(quán)利，由此所涉及的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)糾紛也越來越多。

（一）對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓

《土地管理法》第62條規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”該法出臺后，國務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理，已明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。因此，《物權(quán)法》又明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。村民依照規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的不得再申請宅基地。”

可見，宅基地的轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但須經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，且轉(zhuǎn)讓方不得牟利。盡管農(nóng)村的宅基地使用權(quán)擁有比國有土地使用權(quán)更長的使用期限、更鮮明的財產(chǎn)屬性，但農(nóng)村宅基地仍不能設(shè)置抵押權(quán)，不能與外部進(jìn)行合資。

2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難題

現(xiàn)存的主要問題有：

（1）產(chǎn)權(quán)意識混亂，流轉(zhuǎn)比例低。我國農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念淡漠，甚至相當(dāng)部分農(nóng)民沒有產(chǎn)權(quán)概念，而農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)快于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增長，兩者發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，是加劇農(nóng)村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，交易糾紛多。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，大部分宅基地交易都未經(jīng)集體同意而直接在私下進(jìn)行，收益歸于個人。因缺乏法律明確的規(guī)范和指引，一些農(nóng)村的宅基地?zé)o法實現(xiàn)有效管理，盡管農(nóng)戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果受到法律保護(hù)，但是流轉(zhuǎn)的方式、范圍、收益以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏法律約束和保障，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛，從而危害農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）完善宅基地使用權(quán)制度的對策

1.完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度

當(dāng)前，要從農(nóng)村土地集體所有的前提下確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給予有力、保障，改革更應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是毫無限制地進(jìn)入市場。在實現(xiàn)有序、適度流轉(zhuǎn)的同時，使農(nóng)民切實參與到宅基地收益的分配中來，一同分享社會進(jìn)步所帶來的好處。

2.界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

宅基地和農(nóng)用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴(kuò)張宅基地導(dǎo)致農(nóng)用地減少的情況，必須限制流轉(zhuǎn)的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權(quán)屬證書、土地界限清楚且權(quán)屬無爭議；符合國家和地方的土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保障耕地不被占用；規(guī)范宅基地使用權(quán)出讓過程中的主客體范圍、各方權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。

3.允許宅基地入市流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)本身是農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)利，屬于農(nóng)民的物權(quán)。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，對自己的住宅應(yīng)當(dāng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。為了實現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場化，真正實現(xiàn)土地的市場價值，宅基地上市轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)向購買對象放開、放開購買價格并放開購買區(qū)域，保障農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益，保障其在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)自己的土地權(quán)益。

四、解決集體土地流轉(zhuǎn)問題對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探討

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項改革的深化，土地已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動的中心，人們對維護(hù)自身土地權(quán)益的意識日益提高。雖然集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)還不盡完善，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上還不完備，但在市場經(jīng)濟(jì)實踐中，對集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，權(quán)能的實現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的呼聲越來越高。事實上，受各種因素的影響，目前農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患。為此，研究和完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為新形勢下我國土地管理事業(yè)的又一重要課題。本文旨在通過集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析和探討，對集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理談點(diǎn)粗淺認(rèn)識。

一、產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)這個核心內(nèi)容展開的。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、權(quán)能明確是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的前提條件。

綜觀我國國有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)進(jìn)行的。我國1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權(quán)的國家所有制和集體所有制，同時規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。此后，隨著

農(nóng)民利用農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)行融資的愿望難以實現(xiàn)。如何尋找突破，為農(nóng)民發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提前實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化服務(wù)，有待研究和規(guī)范。

三、加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

為切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的集約、高效、合理利用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要我們以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，按照江總書記“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”的要求，探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題，以構(gòu)筑與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村財產(chǎn)制度。

（一）進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體

依法合理界定集體土地所有權(quán)主體，是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體。一是已屬于村農(nóng)民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農(nóng)民集體實際使用的土地，宜承認(rèn)現(xiàn)狀，明確為村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。二是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為經(jīng)營、管理。三是村內(nèi)有兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組，各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組之間仍然保持著過去生產(chǎn)隊時期的土地權(quán)屬界線，并在各自的范圍內(nèi)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利的，應(yīng)確認(rèn)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組為相應(yīng)的集體土地所有權(quán)主體。如村民小組在組織形式上已不健全，可以由村委會監(jiān)管，實行“組有村管”。

（二）合理界定集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)能

在明確集體土地所有權(quán)主體的前提下，實現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，是實現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提。

集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。目前鄉(xiāng)村企事業(yè)用地的土地使用權(quán)主要通過批準(zhǔn)撥用、入股、聯(lián)營等方式取得，還有因兼并、破產(chǎn)等情形轉(zhuǎn)移取得；農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)通常是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在規(guī)定的使用面積范圍內(nèi)通過合法審批程序經(jīng)批準(zhǔn)后劃撥使用或通過繼承等取得。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國有土地使用權(quán)，可通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，可將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，對批準(zhǔn)撥用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。從而，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更為豐富的內(nèi)容。所以，應(yīng)盡早出臺相關(guān)法律、法規(guī)，以盡快完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

（三）加強(qiáng)土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)

明晰土地產(chǎn)權(quán)是入市的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。在具體登記過程中，一要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理上，要依法進(jìn)行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。二要強(qiáng)化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強(qiáng)對集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保障地籍資料的現(xiàn)勢性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

（四）促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上尚有諸多問題，但理順集體土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)已大勢所趨。為此，應(yīng)通過試點(diǎn)，不斷探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。在制定具體政策中，一是要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件，集體非農(nóng)建設(shè)用地入市必須是經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不擅自改變用途等；二是明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序；四是合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進(jìn)行。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:新時期我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律保障機(jī)制研究

摘要:我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的法律問題,一是集體所有權(quán)成員資格問題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設(shè)用地。關(guān)于農(nóng)村集體、村內(nèi)兩個以上集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體三個農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán),在土地流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)集體成員資格的歸屬問題,不僅是用益物權(quán)的歸屬。不同級別和范圍的集體成員的用益物權(quán)的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。農(nóng)民集體所有權(quán)土地的歸屬及其用益物權(quán)的分配、使用等應(yīng)從法律地位等方面進(jìn)一步完善,對土地流轉(zhuǎn)的年限規(guī)定,也應(yīng)當(dāng)做出更科學(xué)的調(diào)整。

關(guān)鍵詞:集體土地所有制;土地流轉(zhuǎn);法律保障機(jī)制

一、新時期農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

根據(jù)黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》的基本精神提出,建設(shè)有

我國的土地所有權(quán)分為兩種,國家所有和農(nóng)村集體所有。所以,農(nóng)民和城市居民使用的任何土地,從法律上講,均為使用權(quán),而非所有權(quán)。使用權(quán)的獲得,必須經(jīng)過法律程序。即對國有土地,須經(jīng)國家相關(guān)法律程序批準(zhǔn),對農(nóng)村集體的所有的土地,必須經(jīng)過集體所有土地的集體成員通過并報上級批準(zhǔn)。這一結(jié)論,是從法律概念作出的。《土地法》第9條①、第10條②分別作出了具體規(guī)定。從規(guī)定可以看出,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。《物權(quán)法》對此作出了更加明確的解釋和規(guī)定,《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員所有。”從法律規(guī)定中可以理解為,集體所有制的所有權(quán)為集體成員平等占有,不記年齡、性別、地位、財產(chǎn)、階級以及加入本集體時間的長短,貢獻(xiàn)大小等等。而僅有的,也是必須的條件,就是戶籍的地域狀況,一個人只要出生在農(nóng)村某一自然村的農(nóng)戶家庭,又與該農(nóng)戶具有直接的血緣關(guān)系,就自然取得了其父母所在地域的農(nóng)村集體所有制的集體成員資格。但是,本集體以外的成員,想加入本集體,從而享有該集體成員的所有權(quán)的平均權(quán)利,就必須經(jīng)過相應(yīng)的法律程序,如婚娶、收養(yǎng)關(guān)系,以及其他法律程序等等。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的法律問題,一是集體所有權(quán)成員資格問題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設(shè)用地。這兩條是基本原則。流轉(zhuǎn)涉及本集體成員以外的人員欲承包或承租集體的土地,《土地法》中規(guī)定必須經(jīng)村委會會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。

四、目前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中存在的法律問題及其解決路徑

從當(dāng)前相關(guān)法律框架下的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn),土地承包責(zé)任制的承包期的長短,直接關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。30年不變,甚至70年或長期不變(這里講的是用益物權(quán)而非所有權(quán)),土地的所有權(quán)與用益物權(quán)有本質(zhì)上的區(qū)別,所有權(quán)是主權(quán),即擁有該物的主管物權(quán),是該物的歸屬,所有權(quán)的性質(zhì)與社會經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是集體所有制的土地的用益物權(quán)的改變,從根本上不會損害該集體所有權(quán)的集體成員的利益,而集體成員資格的取得是以自然的地域條件為基礎(chǔ)的時限性所決定的,而取得其用益物權(quán)的資格與所有權(quán)集體成員資格相同。但是,與所有權(quán)不同的是用益物權(quán)可以經(jīng)過2/3以上村民或村民代表的同意,即有償?shù)墨@得以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租等方式的該土地的用益物權(quán),使用年限為該承包期以內(nèi),如果承包期無限制延長,即屬于長期性,那么,該土地用益物權(quán)即為長期性的屬于非本集體成員所有。實質(zhì)上,該土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租或受讓者即成為該土地集體成員。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展,將有一半甚至更多的原農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市,就可能發(fā)生大量的土地流轉(zhuǎn),該集體所有權(quán)土地的集體成員也將發(fā)生變化,甚至可能成為某幾個或僅一家一戶所有,是否仍為原集體成員已無法預(yù)定。因為土地的現(xiàn)代化設(shè)施以及標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)模式的建設(shè),長期性的或長期性的占有、經(jīng)營、收益是相關(guān)設(shè)施投資的基礎(chǔ)。土地用益物權(quán)的長期性、長期性,將有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,也是城鎮(zhèn)一體化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

集體所有土地用益物權(quán)的獲得者,在土地承包期無限制的延長之后,其用益物權(quán)也隨之延長。只有出現(xiàn)下列情況下,在自愿的基礎(chǔ)上,才能喪失長期性的用益物權(quán)。一是死亡;二是轉(zhuǎn)讓。

轉(zhuǎn)讓非轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、合作入股等性質(zhì),轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,是承包人、發(fā)包人的土地承包關(guān)系的終止。轉(zhuǎn)讓者也不再享有該土地承包經(jīng)營權(quán),實質(zhì)上該集體土地所有權(quán)的集體成員資格也隨之消失。所以轉(zhuǎn)讓者應(yīng)具備以下條件,才能夠通過法律程序。

1.轉(zhuǎn)讓人具有穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入;2.自愿;3.合法[2]260。

非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入穩(wěn)定,是指其收入來源非農(nóng)業(yè)基本穩(wěn)定,如公務(wù)員身份等狀態(tài)下。才可以具備轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的條件,這正是為保障農(nóng)民生活的基本利益出發(fā)。即承包人失去生活保障之后,能夠保障其生活來源。因此,必須取得發(fā)包方的批準(zhǔn),才能解除原承包人的土地承包關(guān)系的資格。由此可以看出,《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”正是根據(jù)此規(guī)定,轉(zhuǎn)包出租等不發(fā)生權(quán)利主體的更換,原有的土地發(fā)包承包關(guān)系不發(fā)生變化,即承包人仍享有原來的土地承包經(jīng)營權(quán)。所以,在法律上規(guī)定,轉(zhuǎn)讓所承包的土地經(jīng)營權(quán),必須有變更登記過程。

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化體制建設(shè),農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)后,并具備了相對穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)職業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入,身份與城市居民同等,當(dāng)其對原有土地的用益物權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時,毫無疑問的取得一份該土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益,這一過程是法定的合法程序。但是,與原來的城鎮(zhèn)居民包括工人等非農(nóng)業(yè)人口相比,具有明顯不同,與留在農(nóng)村仍以農(nóng)業(yè)為生活來源的農(nóng)民相比,也具有明顯的優(yōu)勢。維護(hù)用益物權(quán)的同時,卻出現(xiàn)了不平等而合法的現(xiàn)象。

2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集體成員承包等方式獲取農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán),有可能在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中導(dǎo)致集體成員資格的集體喪失,最終使該集體所有的土地,被一位或幾位承包者占有全部的用益物權(quán)。當(dāng)承包期無限制延長時,造成該土地占有、收益的高度集中。從而導(dǎo)致土地資源被少數(shù)人控制的現(xiàn)象而使更多的農(nóng)民失去基本生活保障,增加社會的負(fù)擔(dān)。

尤其抵押權(quán)的使用,也使農(nóng)村集體所有制土地的使用權(quán)發(fā)生復(fù)雜的歸屬變化,因為抵押權(quán)仍為有諸多不確定因素。[2]349

關(guān)于農(nóng)村集體、村內(nèi)兩個以上集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體三個農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán),在土地流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)集體成員資格的歸屬問題,不僅是用益物權(quán)的歸屬。對這種集體所有權(quán)的土地歸屬有兩種情況,一種是在國家實施農(nóng)村土地承包制,承包到戶的時期,村民集體所有制的土地按村民人口平均分配,然后以戶人口數(shù)為計算標(biāo)準(zhǔn),將全村土地全部承包到戶,在本屆承包完成之后,各戶人口數(shù)的變動,不再受承包土地計算的影響,即承包程序過程規(guī)定的時間為計算人口的截止日期,過此日期,各戶均遵守“增人不增地,減人不減地”的原則,直至本屆承包期30年期滿,再行承包計算人口與土地。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織,除了集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)該集體經(jīng)濟(jì)組織所辦企業(yè)之外,無集體耕地。這種承包的現(xiàn)象比較少,其原因是,當(dāng)十一屆三中全會廢除、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級核算時,改為鄉(xiāng)鎮(zhèn),生產(chǎn)大隊改為村,生產(chǎn)隊改為村民小組。為了解決農(nóng)民的基本生活,而承包到戶的土地是這三種集體所有權(quán)的一種方式,正如《土地法》中規(guī)定的,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理;已屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。除了已經(jīng)承包到戶部分耕地之外,還有一部分是原于以上三種不同形式的集體用益物權(quán),并未承包到戶,這一部分的土地使用權(quán)(用益物權(quán))為集體所有。即由該集體的代表村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)該集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人及村民小組長掌控。這是第二種情況,這一部分用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,由依法代行用益物權(quán)的方式由村民各級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行,接受村民監(jiān)督。

可見,以上三種不同級別和范圍的集體成員的用益物權(quán)的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。所以,這三種農(nóng)民集體所有權(quán)土地的歸屬及其用益物權(quán)的分配、使用等從法律地位等方面,尚需進(jìn)一步完善,對土地流轉(zhuǎn)的年限規(guī)定,也應(yīng)當(dāng)作出更科學(xué)的調(diào)整,從而保障農(nóng)民最基本的生活,即對土地的用益物權(quán)的穩(wěn)定。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)的缺陷研討

摘要：農(nóng)村土地資源作為一種“特殊商品”，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。現(xiàn)如今集體土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰、土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于原則、農(nóng)地征用制度不合理等問題突出，改革勢在必行，應(yīng)從法律上、政策上和制度上加以研究、探討。

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問題；探討

當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國及時次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條及時款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實中，大量集體土地通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國的農(nóng)地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴(yán)格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場

土地作為要素市場特殊商品，應(yīng)通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益較大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機(jī)制實現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進(jìn)入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機(jī)制具有推動作用。

（二）切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場的同時，還要通過集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計劃等手段來規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。[5]

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實，這一滯后不僅降低了法律的性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營性開發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。[7]

綜上所述，目前我國農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場參與資源分配已是大勢所趨，無論是理論上還是現(xiàn)實需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動我國經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題探討

摘要：近些年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得到越來越多的關(guān)注，文章分析了在新的背景下加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題：一是積極探索新的流轉(zhuǎn)方式；二是要建立穩(wěn)定長效的流轉(zhuǎn)機(jī)制。只有這樣才能真正推進(jìn)農(nóng)地的快速穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，充分挖掘農(nóng)地的生產(chǎn)潛力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；流轉(zhuǎn)方式；流轉(zhuǎn)機(jī)制

一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的必要性

隨著二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商人員大幅度增加和上一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未調(diào)整，不同程度地造成了土地經(jīng)營分散、閑置、流動性差，甚至出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，成為制約農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的主要障礙。

在這樣的背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)應(yīng)而生，它是當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，給農(nóng)村帶來了不少新變化。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，不僅從繁重的體力勞動中解脫出來，還可以獲得穩(wěn)定的收入。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，一些有“頭腦”的農(nóng)民擺脫了土地束縛，專門從事二、三等產(chǎn)業(yè)，既增加了收入，又繁榮了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。其次，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民不再承擔(dān)收入風(fēng)險，可以穩(wěn)定獲取土地租金收入，并能從中獲取勞務(wù)收入。再次，土地向能種地，會種地的方向集中，實現(xiàn)土地的適度規(guī)模集中，很大程度上提高了土地的生產(chǎn)潛力，某種程度上了改變了農(nóng)村的生活環(huán)境。

二、新形勢下推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題探討

（一）除了以往普通的轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)讓，互換等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式以外還應(yīng)該積極探索新的流轉(zhuǎn)方式

1. “土地托管”

所謂“土地托管”，就是在依法，自愿，有償，同時不改變農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下，由縣級供銷合作社牽頭，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層社、村委會、企業(yè)集團(tuán)共同以合同的形式，把農(nóng)民手中分散的土地集中起來交給專業(yè)合作社進(jìn)行托管。實際上是一個在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、農(nóng)業(yè)的組織方式、農(nóng)業(yè)的要素組合方式都發(fā)生重大變化的一種新的經(jīng)營形式。常見土地托管的模式有四種：半托、全托、土地承租型、土地入股。

目前，我國已經(jīng)有一部分地方開始嘗試采用這種方式，他們愿意將自家的地托給合作社，理由很簡單：夏收和秋收的時候不用跟廠里請假。但是，土地托管尚處在起步階段，土地托管模式在推廣中基本沒有受到太大阻力，很受農(nóng)民歡迎，但是還沒有大面積鋪開，是因為有實力的農(nóng)機(jī)合作社還是太少。因此國家應(yīng)該大力鼓勵發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展農(nóng)村農(nóng)機(jī)合作社。

2. “合作社+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”的土地流轉(zhuǎn)新模式

主要方法是：一、土地互換。在自愿，協(xié)調(diào)的情況下，將農(nóng)戶經(jīng)營的零星地塊相互交換經(jīng)營權(quán)，使土地“化零為整”，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的集中布局和成片規(guī)模經(jīng)營。二、反租倒包。在群眾自愿的基礎(chǔ)上，由合作社出面與土地承包戶各自簽訂協(xié)議，將土地承包經(jīng)營權(quán)收歸合作社，再經(jīng)過協(xié)商，召開會議表決，租給新的承包大戶，促進(jìn)土地向種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。

這種模式也是專家一致推崇的產(chǎn)業(yè)鏈模式，主要是以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為主題，農(nóng)戶共同組建合作社，合作社以產(chǎn)業(yè)為載體，充分發(fā)揮示范帶動作用，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，調(diào)動更多農(nóng)民把土地拿出來流轉(zhuǎn)。最終達(dá)到提高農(nóng)戶收入、提升產(chǎn)業(yè)化水平、提高土地產(chǎn)出使用率、增加社員效益的目的。這種模式流轉(zhuǎn)的主要前提條件是充分利用地方資源發(fā)展一些龍頭企業(yè)，通過企業(yè)，產(chǎn)業(yè)帶動土地流轉(zhuǎn)。例如云南臨滄市臨翔區(qū)，大力發(fā)展咖啡產(chǎn)業(yè)，以龍頭企業(yè)凌豐公司為龍頭，租賃農(nóng)戶的土地形成咖啡產(chǎn)業(yè)基地，反包給農(nóng)民管理的土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，形成土地規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3. “土地信用合作社” 的土地流轉(zhuǎn)新模式

在不改變土地用途的前提下，農(nóng)民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農(nóng)民支付“存地費(fèi)”，合作社再把土地“貸”給經(jīng)營大戶或企業(yè)，并收取“貸地費(fèi)”。例如寧夏平羅縣小店子村曾近就采取過這樣的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。這種大膽的嘗試打破了很長時間的限制，某種程度上提高了土地的生產(chǎn)潛力，增加了農(nóng)民的收入，改善了農(nóng)村的生活環(huán)境。

4. “土地合作社”+“專業(yè)合作社”的雙合作社設(shè)計的土地流轉(zhuǎn)方式

將擬進(jìn)行信托的集體土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)到村民個人，再由村民以其土地經(jīng)營權(quán)入股“土地合作社”，“土地合作社”作為委托人以土地經(jīng)營權(quán)在信托公司設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托。信托公司可根據(jù)需要為專業(yè)合作社提供資金支持。例如2013年11月，北京信托在江蘇無錫推出及時單土地流轉(zhuǎn)信托。

當(dāng)然，還有很多的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的新模式等著我們?nèi)ヌ剿鲃?chuàng)新。

（二）建立穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制

新的土地流轉(zhuǎn)方式要能夠長時間生存發(fā)展下去，建立穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也是很有必要的。

1. 積極鼓勵引導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)合作社，家庭農(nóng)場，農(nóng)業(yè)發(fā)展公司等土地流入方

對于帶頭組建土地托管公司的農(nóng)技人員，農(nóng)資經(jīng)營人員，村干部等國家政府應(yīng)該首先從經(jīng)濟(jì)上給與幫助，例如可以通過長期無息，低息貸款支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；對于農(nóng)地中溝、渠、路等基礎(chǔ)設(shè)施要給與資助。其次農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格提高，或者鼓勵農(nóng)產(chǎn)品直接轉(zhuǎn)型出售。再者鼓勵農(nóng)業(yè)相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生從事農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)工作，提高他們的待遇。

2. 積極提高農(nóng)民拿出自己土地長期流轉(zhuǎn)的積極性

加大宣傳和鼓勵土地流轉(zhuǎn)力度。農(nóng)村中現(xiàn)在很多農(nóng)民的土地觀念還是相當(dāng)?shù)谋Ｊ芈浜螅瑢ν恋亓鬓D(zhuǎn)還在觀望甚至不愿與拿出自己家的土地流轉(zhuǎn)。這也就說明了農(nóng)民對國家政策還是很不了解，某種程度上影響了大伙的積極性。

極大提高土地流轉(zhuǎn)的收益。我國農(nóng)村很多地方已經(jīng)開始實施將分散的土地集中起來出租，但是每一畝地每年的收益不超過1000元。明顯農(nóng)民每一年自己種植，收益也不低于1000元，況且農(nóng)地不僅不納稅，還能獲得政府補(bǔ)貼。這也很大程度上削弱降低農(nóng)民拿出土地的積極性。

縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的差距。盡管我國正在逐步取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民生活水平，但是目前城鎮(zhèn)與農(nóng)村還是有很大的差距，農(nóng)民的待遇明顯比居民低，社保的替代率低。這就使得農(nóng)民對承包地不敢輕易流轉(zhuǎn)或選擇短期暫時流轉(zhuǎn)，這也是影響農(nóng)民拿出農(nóng)地長期流轉(zhuǎn)的積極性。

3. 政府積極建立發(fā)展農(nóng)村土地長期流轉(zhuǎn)需要的中介力量

政府應(yīng)該積極探討規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，以立法的形式保障流入方，流出方的根本利益，例如可以建立土地流轉(zhuǎn)保障金制度，預(yù)防農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的承包方改變土地用途而損害地質(zhì)、中途退出等傷害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象；大力招商引資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建立農(nóng)業(yè)基地，把農(nóng)民吸引到企業(yè)基地上班；完善農(nóng)村農(nóng)地金融，大力推進(jìn)農(nóng)地取得資金融通，農(nóng)地改良資金融通，農(nóng)地經(jīng)營資金融通，為農(nóng)村集體土地長期流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

三、結(jié)語

我國十八屆三中全會的召開，明確確定穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵和支持土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的程度不斷提高。

農(nóng)村集體土地確權(quán)工作結(jié)束后，預(yù)計會有更多利好土地流轉(zhuǎn)的政策出現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)模式也將會發(fā)生很大的變化，積極鼓勵探索新的土地流轉(zhuǎn)方式，巨大程度提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也是我國目前農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容之一。

（作者單位：湖北國土資源職業(yè)學(xué)院）

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:論農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制的建立與維護(hù)

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷加速，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地資本化運(yùn)作，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制已經(jīng)成為我國當(dāng)前土地使用制度的又一次革命。對此，建立健全的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作，保護(hù)農(nóng)民切身利益，才能有效統(tǒng)一、有序的開展集體土地使用流轉(zhuǎn)工作。該文首先探討了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，從而提出了流轉(zhuǎn)新機(jī)制的建立與維護(hù)。

關(guān)鍵字：農(nóng)村集體土地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)機(jī)制 建立與維護(hù) 農(nóng)民

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)”問題，堅持黨在農(nóng)村的基本政策對確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位具有重要的指導(dǎo)意義，隨著城市化建設(shè)的不斷加快，對于農(nóng)村土地的需求日趨強(qiáng)烈，而土地一直以來都是農(nóng)民賴以生存的最基本生產(chǎn)要素，如何解決人地矛盾，規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益就成為了當(dāng)前政府關(guān)注的重中之重。因此，必須健全與完善農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)機(jī)制，以我國土地政策法律研究為基礎(chǔ)，讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)起來，才能為解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造條件。

1 農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)在我國一般表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如政府要征用的土地，會將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民把自己承包的土地自愿轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)建設(shè)用地或其他單位個人的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一方面加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實需要，另一方面加快了城鎮(zhèn)化步伐的有效途徑。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)生變化，向著專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作集中，從低效益轉(zhuǎn)向高效益生產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時，還在很大程度上提升了農(nóng)業(yè)科技水平的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的客觀需要，加速了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。但是從目前看來，我國現(xiàn)行土地法規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)是不合法的，而是具有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給其他主體，因此，必須具有概念上與法律上的區(qū)分。

2 建立與維護(hù)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制

2.1 健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系

土地是特殊的市場商品，因此，土地的交易應(yīng)通過市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。必須合理配置土地資源，實行土地效益較大化利用，推進(jìn)集體建設(shè)用地的使用制度改革，建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)一體化土地市場體系。由于我國與土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，特別是在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上還是一頁白紙，而流轉(zhuǎn)權(quán)利隨著市場的發(fā)展變得越來越普遍，因此，對于這方面的法律制度及政策的研究勢在必行，必須健全相關(guān)政策，確保集體土地流程公開、公平、公正，為依法建立新的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場提供政策依據(jù)與法律保護(hù)，切實保障國家土地政策可以得到更好的銜接。

2.2 完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

土地的交易是當(dāng)前市場特殊商品的交易，必須通過符合實際的市場機(jī)制進(jìn)行合理配置與調(diào)節(jié)，才能確保土地使用效益較大化。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場范圍的拓展，從市場機(jī)制中實現(xiàn)土地的價值與價格認(rèn)可，充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地資產(chǎn)效益，對土地資源市場配置機(jī)制的形成起到加速推動作用。此外，還應(yīng)加強(qiáng)市場中介組織的建設(shè)，大力培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，可以設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，信息、收集、咨詢、租賃委托等事項，也可以利用廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體進(jìn)行信息供求，從而為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)與平臺，讓土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)向社會化與專業(yè)化發(fā)展。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)用地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)的建立，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)與指導(dǎo)，從法律上明確產(chǎn)權(quán)主體的界定，依法行使集體土地所有權(quán)，將土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)之間的關(guān)系理清、理順，還要將所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部關(guān)系理順。同時，還應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作的執(zhí)行與監(jiān)督，由于一切土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)都必須先進(jìn)行土地登記，因此，土地產(chǎn)權(quán)的登記工作是確保土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的重中之重，不僅要做好基礎(chǔ)工作，還應(yīng)提高登記效率，避免在工作中存在滯后、管理不到位等現(xiàn)象。

2.4 強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保障農(nóng)民土地使用權(quán)，并建立有效的土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制是確保農(nóng)村土地承包制度的根本性措施。對此，必須堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，避免頻繁調(diào)整土地，并嚴(yán)格執(zhí)行增人不增地、減人不減地的政策，明確保護(hù)農(nóng)戶承包期內(nèi)的土地使用權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)利不受侵犯，只有這樣才能提高農(nóng)地資源配置，確保土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有序建立與長期得到維護(hù)，農(nóng)民也不會因為土地流轉(zhuǎn)而失去土地。

2.5 切實保障農(nóng)民權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)應(yīng)以農(nóng)民為主體，必須充分尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫命令，必須考慮農(nóng)民切身利益。以自愿協(xié)商，積極引導(dǎo)為原則，切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。此外，為了達(dá)到互利互惠，可以在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)實行農(nóng)地股份合作制試點(diǎn)，將土地作為一種商品，合理流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，允許土地使用權(quán)入股，實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，推行農(nóng)村，穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，從而推動我國“三農(nóng)”問題的解決與現(xiàn)代化發(fā)展。

3 結(jié)語

綜合上述，為了加大對非農(nóng)建設(shè)用地的需求，農(nóng)村發(fā)展人地矛盾日益突出。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市化步伐，不僅對農(nóng)業(yè)科技水平有了很大的提升，同時對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，推動了土地規(guī)模經(jīng)營。但是，在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中也出現(xiàn)了一些不可避免的問題，如機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益遭到侵犯等。對此，政府必須做好集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作，加強(qiáng)建立流轉(zhuǎn)新機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置，對流轉(zhuǎn)土地給予合理補(bǔ)償，切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，才能引導(dǎo)農(nóng)村集體土地市場健康發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:探析當(dāng)前土地資源屬性及其對集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響

摘 要：土地資源是人們賴以生存的基礎(chǔ)資源，它不僅是國家、人民的寶貴財富，更是推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，土地資源越來越稀缺，因此導(dǎo)致對土地資源有效利用的要求越來越高。政府對土地資源的管理雖然在不斷加大，但仍然存在許多問題，尤其是土地在流轉(zhuǎn)過程中存在著大量的問題。該文通過對當(dāng)前土地資源資源屬性對集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響進(jìn)行探析，旨在能更好地促進(jìn)我國土地制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地資源 資源屬性 土地流轉(zhuǎn)制度 影響

土地資源作為人類最重要的資源之一，對于推動人們生產(chǎn)生活和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可替代的重要作用。對于我國而言，我國的土地資源與其他世界各國相比有兩個顯著不同的特點(diǎn)：其一是我國國土面積大，但人口眾多，耕地較少，土地人均占有率少；其二是我國資源分配嚴(yán)重不合理且土地污染較為嚴(yán)重。在加上由于我國政府對土地長期采取租放經(jīng)營的模式，使得規(guī)模較小的農(nóng)地不能有效集中在一起，這樣嚴(yán)重加劇了我國土地資源的浪費(fèi)。因此，政府必須加快完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，認(rèn)真貫徹落實“三農(nóng)”政策，增強(qiáng)對土地資源的保護(hù)力度。下面我們就來探析土地資源屬性對集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響。

1 土地的資源屬性介紹

土地的屬性主要包括資源屬性和財產(chǎn)屬性兩種，其中土地的財產(chǎn)屬性主要追求的是土地的經(jīng)濟(jì)效率，而土地的資源屬性是土地主要作用的表現(xiàn)，我們這里著重介紹土地的資源屬性。

生產(chǎn)性。土地資源具有生產(chǎn)力，也就是指土地資源可以生產(chǎn)出人們所需要的某種動植物產(chǎn)品。土地生產(chǎn)力又可以分為自然生產(chǎn)力和勞動生產(chǎn)力，前面的是自然形成的，而后者則是人工影響而產(chǎn)生的。值得注意的是，土地一旦失去生產(chǎn)力，這就不可以稱其為資源。

稀缺性。土地不是取之不盡用之不竭，它不會隨著人們需求的增加而增加。隨著人們對土地需求的不斷增加，這種稀缺性表現(xiàn)越來越明顯。因此，我們只能通過提高土地利用率的方式來改造土地，從而增加土地的產(chǎn)能，滿足人們的需求。

不可替代性。土地是其他生產(chǎn)資料所不可替代的，其本身具有獨(dú)特的性質(zhì)。即使科技在不斷發(fā)展和進(jìn)步，但目前為止，人們?nèi)匀贿€沒有能夠找到其他生產(chǎn)資料來替代土地。除了剛才所說的其他生產(chǎn)資料吧不可替代之外，不同用途的土地資源之間也不可相互替代。例如農(nóng)用土地就不能和建設(shè)用地之間相互替代，不能隨意更改它們的用途。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中我們不能隨意更改土地本身的用途，要保護(hù)農(nóng)用土地。

土地的可選擇性。土地的可選擇性是指在土地資源的多種用途當(dāng)中人們可以選擇其中擁有較大化效益的用途，已到達(dá)優(yōu)化土地資源配置的目的，做到地盡其用。這種可選擇性可以使得人們運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)去探測研究土地的用途，以實現(xiàn)土地利用效率的較大化，減少土地資源的浪費(fèi)。

社會公益性。土地保障人們生產(chǎn)生活的基本資源，為人類發(fā)展提供有力的社會保障，同時也推動著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。隨著科學(xué)技術(shù)和人們生活水平的不斷提高，人們也越來越意識到保護(hù)環(huán)境的重要性，而土地在其中就是扮演著重要角色。土地在維持生物多樣性和生態(tài)平衡等多方面具有極強(qiáng)的生態(tài)功能和社會效益，同時土地所具有的環(huán)境及美觀等作用也發(fā)揮著巨大的社會效益。

2 土地資源屬性對集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響

2.1 對環(huán)境的影響

人們?yōu)榱俗陨砝鎸ν恋刭Y源不加限制的利用，使得許多具有重要生態(tài)地位的土地不斷被淪陷，再加上我國集體土地流轉(zhuǎn)制度的不完，導(dǎo)致更多的土地資源嚴(yán)重受到侵害。例如為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，人們對土地不斷肆意開墾利用，侵占大量農(nóng)用耕地用以作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，不僅造成大量浪費(fèi)而且使得許多土地受到嚴(yán)重污染，帶來了巨大的環(huán)境危機(jī)，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。因此，我國制定的集體土地流轉(zhuǎn)制度中要求堅持土地用途不變原則，堅決保護(hù)耕地，這也是從土地利用方向出發(fā)來保護(hù)土地資源的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.2 促進(jìn)國家加強(qiáng)對集體土地流轉(zhuǎn)制度的監(jiān)管

要想維護(hù)好土地的資源屬性，就要求國家必須加強(qiáng)對集體土地流轉(zhuǎn)制度的監(jiān)管。我國目前土地制度還不夠完善，仍然存在很多問題，因此，國家要建立健全完善的土體管理法律法規(guī)，在集體土地流轉(zhuǎn)主體、方式、對象以及程序等制度上要進(jìn)行進(jìn)一步具體細(xì)致的規(guī)劃。尤其是對于極其容易出現(xiàn)問題的集體土地征收問題上政府要轉(zhuǎn)變職能，加快完善土地征收制度，盡早解決農(nóng)民與政府的矛盾。

2.3 促進(jìn)公平利益分配

土地資源屬性決定了土地公平和效率雙重價值，因此，政府在完善土地立法時要更加關(guān)注土地分配的公平與土地的可持續(xù)性利用問題。由于我國人口眾多，人均占有土地量較少，因此，在進(jìn)行土地分配時要做到公平公正。但是我國的土地制度還不夠完善，在集體土地流轉(zhuǎn)過程中尤其是集體土地征收制度當(dāng)中“公共利益”的定義不明確，由此導(dǎo)致了大量的非法征收，嚴(yán)重危害了土地市場秩序。因而，為了保障土地資源的公平和效率雙重價值，我國政府要不斷完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，要保障人民土地利益分配的公平性，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 加強(qiáng)土地用途管制

土地的可選擇性促進(jìn)我們尋求的方法來科學(xué)合理的利用土地，因而也推進(jìn)了政府對土地用途管制的加強(qiáng)。但由于農(nóng)村集體建設(shè)用地點(diǎn)多面廣，大大增大了土地管理部門的管理難度，因而造成多占、亂占、占而不用等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。所以在集體土地流轉(zhuǎn)制度中加大對土地用途的管制是我們需要解決的首要問題。這就需要政府土地管理部門在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時，必須強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的作用和地位，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實施，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的數(shù)量和速度，確保耕地保護(hù)工作的落實。

3 結(jié)語

總而言之，我們要確切掌握土地資源屬性，根據(jù)土地資源的屬性促進(jìn)我國集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善，從而促進(jìn)土地管理制度的發(fā)展，使之符合環(huán)境資源發(fā)展的要求。最終實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，推動我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)落實三權(quán)分置

新聞鏈接

@經(jīng)濟(jì)參考報 首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件日前正式印發(fā)。這份名為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》的文件，對現(xiàn)階段能進(jìn)場的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種作出明確規(guī)定：以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。專家表示，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，適用的規(guī)則也不同，《意見》在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)上進(jìn)行了分類指導(dǎo)，旨在落實決策層提出的“三權(quán)分置”理論，防止農(nóng)民因流轉(zhuǎn)而失地。

專家聲音

@張云華（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員） 一塊土地從物質(zhì)上看不出來產(chǎn)權(quán)所屬，只有在權(quán)利系統(tǒng)里明確產(chǎn)權(quán)界定，才能保護(hù)農(nóng)戶和集體的利益。集體土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)保護(hù)了集體所有的權(quán)利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)亦不能流轉(zhuǎn)則是保護(hù)了個體承包方的權(quán)利。

@鄭風(fēng)田（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長） 改革開放至今，除了所有權(quán)以外，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)大部分時間是合二為一的，統(tǒng)稱土地承包經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置以后，農(nóng)民可以放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，獲得租金，同時又不用擔(dān)憂失去對土地的承包關(guān)系，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。

新形勢下農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制約因素的探析和對策

[摘 要] 本文通過對河北省承德縣在農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及原因進(jìn)行分析，提出了新形勢下加快農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策和建議，以期能夠為有關(guān)地區(qū)集體承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供參考。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 對策

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）02-0048-01

1 承德縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著近年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一步步完善和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移方向，承德縣的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)得到了快速發(fā)展，截至2014年12月底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積9.51萬畝，占家庭承包經(jīng)營總面積的19%，比2013年提高1個百分點(diǎn)，其中20畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)面積6.53萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的69%;土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶2.38萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的 20.9%;簽訂土地流轉(zhuǎn)合同17520 份，合同簽訂率為82.3%，是承德市土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)好的縣區(qū)。

2 承德縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的制約因素

2.1 農(nóng)民思想觀念落后。農(nóng)民祖祖輩輩耕田，土地是農(nóng)民也是最基本的保障，至少在目前還發(fā)揮著農(nóng)村社會保障的重要作用。除非極端情況，農(nóng)民都不愿放棄土地和土地經(jīng)營權(quán)。甚至在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、就業(yè)機(jī)會增加、農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的成本增大的今天，他們把土地作為命根子來看待，把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，認(rèn)為有了土地生活就有退路。

2.2 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)能力不足。承德縣二三產(chǎn)業(yè)相對落后，農(nóng)民其它選擇很少、非農(nóng)就業(yè)比較難，而所擁有的承包地又是其主要收入來源。在沒有龍頭企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、本地?zé)o其他就業(yè)機(jī)會的情況下，知識和技能理解、運(yùn)用能力不足，在農(nóng)村剩余勞動力在外地打工做一些搬磚扛木的重體力活，要想適應(yīng)現(xiàn)在的非農(nóng)職業(yè)技術(shù)化的的要求，不是件容易的事。“不愿種地，又不得不種”的無奈，限制了土地流轉(zhuǎn)的頻率和規(guī)模。

2.3 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量少，發(fā)展相對緩慢。承德縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、市場規(guī)模較小，有實力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)少，培育龍頭企業(yè)有一定的困難，靠招商引資引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)又非常有限，同時，從整個社會投資大環(huán)境看，土地生產(chǎn)的比較效益顯著低于其他產(chǎn)業(yè)，一次投入大、見效慢、利潤低，資本雄厚的企業(yè)不愿投資農(nóng)業(yè)。這些因素在相當(dāng)大的程度上影響著土地的快速流轉(zhuǎn)。

2.4 流轉(zhuǎn)市場不成熟，流轉(zhuǎn)機(jī)制也制定不。依據(jù)本縣最近幾年的情況，由于相關(guān)機(jī)制不完善使得土地流轉(zhuǎn)信息流轉(zhuǎn)不暢，鼓勵土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全也沒有相應(yīng)的配套政策措施。再加上鄉(xiāng)、村兩級領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)不到位使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、管理方面不到位。另外土地流轉(zhuǎn)的市場體制建立的比較落后，土地流轉(zhuǎn)的各種機(jī)制還沒有做到真正的完成，比如說土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)制、政策引導(dǎo)機(jī)制等，是這些因素就直接影響到土地流轉(zhuǎn)市場的正常運(yùn)行，導(dǎo)致有地沒有市場，流轉(zhuǎn)的范圍不夠大，流轉(zhuǎn)速度不夠快等各種問題，就這些問題嚴(yán)重的約束了土地流轉(zhuǎn)的正常發(fā)展。

3 推進(jìn)承德縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

3.1 規(guī)范政府在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的行為。一是堅持在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下，把不改變土地性質(zhì)和用途作為先決條件，切實保障農(nóng)戶承包期內(nèi)土地權(quán)益;二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場行為，是生產(chǎn)要素的合理配置，農(nóng)民是流轉(zhuǎn)主體，是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn)，政府都必須遵照“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則，充分尊重農(nóng)民意愿，依靠種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)帶動，積極組織而不搞強(qiáng)迫命令，引導(dǎo)而不干涉，服務(wù)而不包辦，放活而不放任，穩(wěn)步有序推進(jìn);三是保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳和占用，對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的發(fā)放進(jìn)行具體規(guī)范，確保農(nóng)民利益不受損害;四是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最重要的是龍頭帶動和產(chǎn)業(yè)拉動，各級政府要認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格論證把關(guān)，選擇有實力、有能力的公司參與大面積的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。成立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息、土地評估、政策咨詢等服務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農(nóng)經(jīng)站成立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)站，村級設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場化軌道。同時，應(yīng)積極做好土地流轉(zhuǎn)合同未簽補(bǔ)簽工作，完善土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，規(guī)范操作流程，確保承包戶放心流出土地，流入戶放手經(jīng)營。由于部分流轉(zhuǎn)出的土地將被用于農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游基地建設(shè)，需要在基本農(nóng)田部分建設(shè)飯店、休閑場所等固定建筑，各級政府應(yīng)積極做好相關(guān)工作，為土地流轉(zhuǎn)預(yù)留發(fā)展建設(shè)空間。

3.3 制定鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策措施。加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性的宣傳，轉(zhuǎn)變干部群眾對土地的傳統(tǒng)耕作管理觀念。出臺加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的激勵機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特色和本地優(yōu)勢，從政策上積極引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)上給予獎勵、刺激和調(diào)動承包戶和流轉(zhuǎn)大戶搞好土地流轉(zhuǎn)工作。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，把經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)后無地或少地農(nóng)民的保障，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化建設(shè)中，確立農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)、進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)的扶持政策。對于積極帶領(lǐng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地、年收入有明顯提高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村要給與一定的獎勵，同時也要充分調(diào)動這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的積極性，這樣就能夠激發(fā)大家的創(chuàng)新性，使土地流轉(zhuǎn)更為方便。此外也要結(jié)合實際支持當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)和種養(yǎng)大戶，比如在涉農(nóng)項目資金、稅收政策、銀行貸款貼息、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予幫助。

3.4 結(jié)合實際完善農(nóng)村社會保障機(jī)制。完善社會保障是農(nóng)民解放思想的是物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有健全的社會保障體系就不能從根本上解決農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)社會環(huán)境的能力。因此要加大建立健全農(nóng)村住房政策。加大對農(nóng)村社會保障的財政投入，建立健全農(nóng)村人口養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房公積金的社會保障。政府也應(yīng)針對這部分農(nóng)民予以特殊社保政策。特別是在社保統(tǒng)籌政策中，要充分考慮土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展快、面積大、效果好的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶給予重點(diǎn)保障政策。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考探討

摘要：農(nóng)村土地資源作為一種“特殊商品”，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。現(xiàn)如今集體土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于原則、農(nóng)地征用制度不合理等問題突出，改革勢在必行，應(yīng)從法律上、政策上和制度上加以研究、探討。

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問題；探討

當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實際上早就客觀存在。現(xiàn)在隨著全國城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第 63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條及時款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法

申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)。

（三）當(dāng)前我國的農(nóng)地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的。在市場經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴(yán)格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場

土地作為要素市場特殊商品，應(yīng)通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益較大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機(jī)制實現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進(jìn)入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機(jī)制具有推動作用。

（二）切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國家指導(dǎo)土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場的同時，還要通過集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計劃等手段來規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的――均為公有制。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實，這一滯后不僅降低了法律的性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營性開發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。

綜上所述，目前我國農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場參與資源分配已是大勢所趨，無論是理論上還是現(xiàn)實需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動我國經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:淺談農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在問題之我見

摘 要：農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中對非農(nóng)建設(shè)土地需求急劇上升的結(jié)果，隨著時間的推移，暴露的問題也越來越突出，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定，本人認(rèn)為要使問題得到很好的解決，關(guān)鍵在于建立健全集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地；經(jīng)濟(jì)；流；問題

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在鄒平縣及整個濱州市已經(jīng)十分普遍，這是農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中對非農(nóng)建設(shè)土地需求急劇上升的結(jié)果。但是鄒平縣以及其他地縣非農(nóng)建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中暴露的問題也越來越突出，占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)不符合法規(guī)、不合規(guī)范，甚至在對農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時隨意性大，缺乏穩(wěn)定而規(guī)范的管理。由于土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛在鄒平以及其他各地縣都普遍存在，甚至有的地方已發(fā)生械斗等流血事件，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。究其根源，我認(rèn)為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問題關(guān)鍵在于有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的法律不健全以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度建設(shè)滯后。

一、簡析當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定及其存在的問題

當(dāng)前，雖說我國涉及農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會組織法》以及一部專門的《土地管理法》，但是這些有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問題。

1.1農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”至于哪一級和哪一個組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”同時，我國的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研（國土資源部，2001）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中，土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛的確嚴(yán)重。例如上海郊區(qū)某鄉(xiāng)興辦私營開發(fā)區(qū)，占用一個村500畝地。當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與該村委會商定，每畝每年補(bǔ)貼800元，補(bǔ)貼時間為8年。現(xiàn)在補(bǔ)貼期滿，鄉(xiāng)政府停止補(bǔ)貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現(xiàn)在的權(quán)屬應(yīng)該歸誰？如果按“既成事實”，“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”，那么，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級或下級的土地所有權(quán)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已對村委會支付了一定補(bǔ)貼。如果承認(rèn)現(xiàn)在土地的所有權(quán)屬于村委會，應(yīng)該如何確定村對土地的收益權(quán)？當(dāng)然，產(chǎn)生糾紛的原因可能更為復(fù)雜，當(dāng)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的協(xié)商是否經(jīng)過大多數(shù)村民的同意？從而該協(xié)商是否具有法律效力？該協(xié)商是否規(guī)定了8年政府補(bǔ)貼之后土地所有權(quán)的處置等問題？類似的問題還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需占用集體所有的土地，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，占用某個村民小組的土地，該村民小組的土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那么，該村民小組的土地所有權(quán)是否也同時轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢（劉漢裔，2001）？上述二則案例說明當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時，土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上的確沒有得到明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。

1.2農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定。我國法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定一直是十分謹(jǐn)慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴(yán)格規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。直到1980年代末，對土地流轉(zhuǎn)的法律控制才開始松動。

1988年修改的《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。當(dāng)然，此后隨著國有土地流轉(zhuǎn)辦法的出臺，國有土地市場在全國各地取得快速有序的發(fā)展，對城市國有土地資源的配置發(fā)揮了重要的作用。但是，有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)辦法和法規(guī)一直沒有出臺。我國新修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。同時，該法第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。由此可見，我國目前的法律對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房，卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。至于因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規(guī)定，如對于流轉(zhuǎn)的方式與程序、流轉(zhuǎn)期限與對象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定，實際上或者無法公開正常進(jìn)行、或者以違法私自轉(zhuǎn)讓等方式交易。結(jié)果，自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，直接造成土地利用的混亂，對土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實施都產(chǎn)生了較大的沖擊，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。

二、簡析現(xiàn)有法律約束下農(nóng)民行使土地控制權(quán)的有限行為能力的影響

以上，我們分析了我國現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定與約束，包括對土地使用權(quán)或農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，表明農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格受法律制約的，這是農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制本身就造成農(nóng)民對土地控制權(quán)的有限行為能力。原因主要有三方面：

2.1農(nóng)民對現(xiàn)有承包土地要隨全村人口的變化而發(fā)生動態(tài)調(diào)整，任何單個農(nóng)戶都不能確保對某塊具體的土地?fù)碛虚L期穩(wěn)定的權(quán)利，這種不確定性是不以某單個農(nóng)戶的意志為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制規(guī)定了農(nóng)民享有對所承包土地的使用權(quán)，而農(nóng)民經(jīng)營土地的最終所有權(quán)歸屬于社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織。為了保障土地產(chǎn)權(quán)分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權(quán)，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經(jīng)營權(quán)，使追求產(chǎn)權(quán)界定公平的調(diào)整水無休止。這種制度安排的運(yùn)作與實施費(fèi)用無疑是高昂的：土地的經(jīng)常性調(diào)整，使農(nóng)戶無法形成對與土地相關(guān)的固定資產(chǎn)投資的長期預(yù)期；既然每個成員對集體土地權(quán)利是均等的，這就意味著他們在土地數(shù)量、質(zhì)量及土地負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偵鲜蔷鹊模蚨恋剡h(yuǎn)近好壞的統(tǒng)一搭配，使農(nóng)戶承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)；為了做到地權(quán)的平均分配，每次調(diào)整都需要重新核查人口、土地的面積數(shù)量與地塊數(shù)量及其質(zhì)量，產(chǎn)權(quán)的界定費(fèi)用高昂（溫思美，1994）。

2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（假設(shè)這里流轉(zhuǎn)的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內(nèi)的全體相關(guān)農(nóng)民集體決策根據(jù)自愿的原則，至少需要絕大多數(shù)（三分之二以上）農(nóng)民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對其承包土地的控制權(quán)（能力）。在實際操作中，問題可能更嚴(yán)重。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是由村來具體操作，而不是由作為土地所有權(quán)的村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織實施的。由于村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織與村、鄉(xiāng)兩級集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體，在利益關(guān)系不一致時，處于劣勢的集體經(jīng)濟(jì)組織，在村、鄉(xiāng)一級代為行使其土地產(chǎn)權(quán)的情況下，其利益實在難以得到保障（國土資源部，2001）。而且，由于信息不對稱以及村、鄉(xiāng)干部同企業(yè)之間可能的合謀關(guān)系就更損害了村民小組一級農(nóng)民對土地的控制權(quán)行為能力及其收益狀況。所以，在（農(nóng)村集體建設(shè)）土地流轉(zhuǎn)決策相關(guān)的合同條款設(shè)計、談判方面，作為所有權(quán)主體的村民小組以及擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民都只有很有限的控制權(quán)行為能力。

2.3農(nóng)村集體（村民小組一級）建設(shè)土地一旦流轉(zhuǎn)出去以后，如果沒有被征為國有的話，由于村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織不僅法律地位不夠明確，而且內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也不完善，村民小組以及其內(nèi)部的農(nóng)民在很大程度上就失去了對其流轉(zhuǎn)出去的土地的所有權(quán)或承包權(quán)這是農(nóng)民對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)屬不清或界限不明等問題，以方便組織管理和登記發(fā)證，或為了城市建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和利用，或干脆以“既成事實”為名，地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就將下級村民小組集體所有權(quán)上收，確定為村級或鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟(jì)組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地“宣布”為國有土地（國土資源部，2001）。村民小組和農(nóng)民對土地所有權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以制造政績而任意以行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級或村民小組的土地所有權(quán)；另一方面助長了企業(yè)同鄉(xiāng)或村委會之間的合謀勾結(jié)，私下轉(zhuǎn)讓出租農(nóng)村土地，甚至從事房地產(chǎn)開發(fā)，或用以規(guī)避上繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。

三、加強(qiáng)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中涉及的法律問題與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度息息相關(guān)。我國現(xiàn)有的法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表以及農(nóng)村土地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)規(guī)定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內(nèi)在地影響了農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的行為能力，造成農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)了一系列的問題。因此，要有效地解決當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)的問題，關(guān)鍵在于從法律制度以及管理上強(qiáng)化農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。

3.1應(yīng)繼續(xù)尋求、推動現(xiàn)有法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體、所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)的明確規(guī)定，賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)同時，在強(qiáng)化規(guī)劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。作為地方政府，也應(yīng)積極研究并制定適合本地實際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，以使相關(guān)法律具有可操作性。

3.2要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作，這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵國土資源部2001《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中已明確規(guī)定“凡是土地家庭承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊）界限的，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽定承包合（下轉(zhuǎn)95頁） （上接90頁）同，土地應(yīng)確定給村民小組農(nóng)民集體所有。”通過加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，從而增強(qiáng)農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體土地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

3.3要強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)綜述

【摘 要】：本文從我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的背景入手，著重介紹了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀特征、流轉(zhuǎn)的方式以及存在的問題。，提出了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議。對我國當(dāng)前及今后農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有重要的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】：土地流轉(zhuǎn) 土地使用權(quán) 農(nóng)村集體土地

1、我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義和背景

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)在不同的主體之間的流動和轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)和非農(nóng)用地用使用權(quán)，本文主要敘述農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。目前，在我國尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了大量農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象發(fā)生的背景是：

（l）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的結(jié)果。近年來，我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，推動著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，二、三產(chǎn)業(yè)的比重迅速增加，使大批農(nóng)業(yè)勞動力流向二、三產(chǎn)業(yè)，將原承包地轉(zhuǎn)包他人，發(fā)生了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

（2）城鎮(zhèn)化水平不斷提高的必然趨勢。1949年我國城市化率為10.64%，設(shè)市城市136座。1978年，設(shè)市城市增加到220座，城市化率提高到17.92%。近年來隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程顯著加快，2009年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到46.6%，全國設(shè)市城市已達(dá)655個，擁有6.22億城鎮(zhèn)人口，其中百萬人口以上的特大城市、包括超大城市共122個。這說明我國已有大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移、定居，特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程更加迅速，從而出現(xiàn)了大量土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

（3）計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物。實現(xiàn)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，必須培育要素市場，這樣就會促使勞動力、資金、土地等要素流動起來。勞動力、資金、土地三要素是相互影響，互為依托的，勞動力、資金的流動，必然需要土地流動。

（4）提高土地利用效率，參與市場競爭的客觀需要。目前，我國農(nóng)村絕大多數(shù)是一家一戶的小規(guī)模生產(chǎn)。使農(nóng)業(yè)采用新技術(shù)，獲取市場信息，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)技術(shù)含量方面受到很大的限制，是造成農(nóng)用地利用效益低下的主要原因之一。為了在競爭中立于不敗之地，就要提高土地資源配置效率，從而發(fā)生土地資源重組現(xiàn)象，如土地使用權(quán)流向種田能手、租賃土地、作價入股等[1]。

2、我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特征及現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意味著土地資源的重新整合。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要真正成為農(nóng)民自發(fā)性、長期性的行為，有賴于經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、只有在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)、非農(nóng)收入成為農(nóng)民主要的收入來源時，農(nóng)民才愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地；只有在多數(shù)農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)可以獲得更多的收益或者至少放棄土地而不危及生存，或者退一步從政府的角度講，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量和土地生產(chǎn)率的提高，然后通過建立利益補(bǔ)償機(jī)制，使轉(zhuǎn)出土地和轉(zhuǎn)入土地者的福利沒有降低時，才能夠推動土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展，這樣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度才是可持續(xù)的[2]。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征主要有：

（1）從總體上來講，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于一個較低的水平。近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度有所加快。盡管如此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個較低的水平。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在規(guī)模和速度上都落后于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。規(guī)模較小可以從兩個層面來理解：一方面是指全國整體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，即基數(shù)小，很多人沒有認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的價值和意義，沒有擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的保守意識；另一方面是指土地流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)戶之間進(jìn)行，很少與更大的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，這束縛了規(guī)模化、集約化和專業(yè)化經(jīng)營，難以實現(xiàn)土地資源的集約有效利用。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)無序的混亂狀態(tài)。這種無序首先表現(xiàn)在責(zé)權(quán)利的混亂。雖然中央出臺了一系列法律法規(guī)及“一號文件”（2010 年），明確了責(zé)權(quán)利的關(guān)系，但由于疏于學(xué)習(xí)和宣傳而使人們特別是廣大農(nóng)民對責(zé)權(quán)利理解不夠，認(rèn)識模糊。其次表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)程序的混亂。由于法制、機(jī)制不夠健全，尤其是流轉(zhuǎn)中介組織的缺乏，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的路徑，程序混亂，有很多流轉(zhuǎn)活動甚至連合同都沒有[3]。

3、目前我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%～8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到20～30%，一般超過10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到10～20%左右，一般在5%左右。總的來看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處于探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

（1）自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)整承包地。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工增加收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓占有較大比重。

（2）租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后，有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項開發(fā)項目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把通過租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派駐技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原定合同價格進(jìn)行收購、銷售。

（3）股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。

（4）抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方將承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標(biāo)方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實行開發(fā)經(jīng)營[4]。

4、我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實際運(yùn)作中還存在著一些問題。

（1）（1）存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。

（2）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。

（3）農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外。還有相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)出去[5]。

（4）土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。三是沒有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格意識淡薄。

5、加快農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

（1）明確土地的權(quán)屬，明確土地承包權(quán)的歸屬，可以保障各方利益不受損害。對轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)工作、生活，納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)的農(nóng)民，應(yīng)依法解除承包合同，收回承包土地。對農(nóng)民自愿放棄承包權(quán)的土地，亦應(yīng)按程序解除合同關(guān)系，收回承包土地，由集體經(jīng)濟(jì)組織有償轉(zhuǎn)包給本集體農(nóng)戶或外來承包者，其收益歸集體所有，用于集體公益事業(yè)。在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)以入股、租賃、拍賣和轉(zhuǎn)包等多種方式流轉(zhuǎn)，具體流轉(zhuǎn)方式由農(nóng)民自主選擇。對現(xiàn)有集體土地、林園、灘涂等，宜采取租賃方式流轉(zhuǎn)；對于低效林地（荒山）、灘涂等與農(nóng)戶生產(chǎn)生活影響不大的土地，可由集體統(tǒng)一收回，采取一次性拍賣的方式流轉(zhuǎn)。

（2）推行土地使用權(quán)證券化，加速土地流轉(zhuǎn)。我們可借鑒發(fā)達(dá)國家實施土地證券化的成功經(jīng)驗，并結(jié)合自己的國情走出一條中國式土地證券化的道路。具體做法是，以重新調(diào)整后的土地承包關(guān)系為依據(jù)，在地籍調(diào)查和土地評價的基礎(chǔ)上，給農(nóng)民頒發(fā)土地使用權(quán)證。其持有者可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等，實現(xiàn)使用權(quán)的二次流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實行權(quán)屬登記制度，對產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督，并兼顧監(jiān)察土地數(shù)量、質(zhì)量的動態(tài)變化，按照“認(rèn)地不認(rèn)人”的原則，與登記在冊的土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生契約責(zé)任關(guān)系。這樣，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以證券的方式來實現(xiàn)，大大增加土地使用權(quán)的流動性，從而在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地與資金、技術(shù)、勞動力的合理配置。同時，也為社會閑置資金流向農(nóng)業(yè)部門提供了簡便易行的方式，有利于解決長期以來農(nóng)業(yè)投入不足的問題。

（3）建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度和體系，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理。一是加強(qiáng)地籍管理，建立土地檔案。二是構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場化的土地管理體制。三是締造交易中介服務(wù)組織。四是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。

（4）改變現(xiàn)行的戶籍管理制度和用工制度，使農(nóng)民獲取足夠的擇業(yè)空間。舊的戶籍制度的限制，束縛了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，同時還迫使一些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民在原籍保留著土地，這樣既延緩了城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐，又制約著土地的流轉(zhuǎn)。為此，應(yīng)改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使農(nóng)民獲得同城市居民一樣的社會身份，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供制度性保障，為消除城市就業(yè)對農(nóng)民的岐視和擴(kuò)展農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)空間創(chuàng)造條件[6]。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)主要困難與對策初探

摘要要：農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是黨中央深化農(nóng)村土地承包制度改革的重大經(jīng)濟(jì)決策，對促進(jìn)我國三農(nóng)問題的根本解決，提高農(nóng)民收入有積極的作用。本文探討了當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一些困難，并提出了完善建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；對策

1 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國2007年頒布的《物權(quán)法》第153條明確規(guī)定：“集體土地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”在這里，該種對集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以看作是農(nóng)民對集體土地行使的處分權(quán)，即：農(nóng)民有權(quán)對其集體土地及其附屬的房屋進(jìn)行出讓。一般來說，農(nóng)民的該種行為在一定程度上可以減少住房緊張的問題，因此在法律上是準(zhǔn)許的。不過目前的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不夠?qū)挿海缮线€是有幾點(diǎn)約束。具體而言有如下三點(diǎn)：

（1）《土地管理法》中明確指出：“轉(zhuǎn)讓、出租住宅的，不得再申請集體土地。”這是為了防止農(nóng)民或房地產(chǎn)開發(fā)商隨意建筑住宅，確保合理使用耕地和集體土地的公平分配。其中有一種情況除外，即：在兩戶的集體土地尚未達(dá)標(biāo)而進(jìn)行調(diào)劑，其中一戶的住房因此減少或失去，在通過村民會議表決認(rèn)同再申請集體土地的。

（2）在房屋及集體土地的轉(zhuǎn)讓方面也有嚴(yán)格限制。權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓時，選擇的受讓人應(yīng)該是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。如果不在此列，至少受讓人也要滿足擁有本集體戶口同時具備集體土地的申請條件。由于在我國，農(nóng)民對集體土地具有無償使用權(quán)，這樣來確保了村民具有了必要的居住條件。正因為如此，所以在分配和轉(zhuǎn)讓集體土地時對受讓人的條件要有所制約。

（3）集體土地在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后，使用主體也隨之有所改變，此時，受讓人應(yīng)當(dāng)及時辦理集體土地轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)。可是現(xiàn)實中，這一環(huán)節(jié)的處理卻不盡人意。當(dāng)集體土地或房屋轉(zhuǎn)讓時，權(quán)利人和受讓人雙方認(rèn)為只需到房管部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)過戶的登記就可以，就是合法的。其實不然，此時還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地使用權(quán)的變更登記，否則受讓人的相關(guān)權(quán)利是不受法律保護(hù)的。

2 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的困難

目前，我國集體土地的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時，由于房地產(chǎn)開發(fā)商等不嚴(yán)格遵守法律，而相關(guān)部門又監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了混亂的情形。主要表現(xiàn)在以下三方面：

（1）房地違法交易在農(nóng)村存在已久。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快，城市的土地不夠用，必然得向農(nóng)村發(fā)展，更多的農(nóng)村土地被占用。根據(jù)規(guī)定，用地單位在占用農(nóng)村土地時，首先要到當(dāng)?shù)卣k理土地征用手續(xù)，同時也要向被征地的農(nóng)民集體支付補(bǔ)償金。如此過程，增加了用地單位占用土地的成本。因此，為了減少占地成本，用地單位會進(jìn)行一些暗箱操作，如賄賂村干部等。這樣一來，不僅減少了農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓收益，也會影響社會的廉正之風(fēng)，牽引出更多的社會問題。

從上個世紀(jì)90年代到現(xiàn)在，我國關(guān)于土地開發(fā)方面開展了大搞開發(fā)區(qū)的活動事宜，其中較高時期的開發(fā)區(qū)曾達(dá)到800多個，而全國在當(dāng)時平均每年流失的土地大約為1000萬畝以上，人為征占的土地面積大約為500萬畝。如果按照2畝的人均土地計算的話，在13年間我國失去土地的農(nóng)民數(shù)量能在6500萬人次。我國東部的發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民數(shù)量更高，其人均耕地只能劃到幾分。

（2）現(xiàn)實中房地是連為一體的，但法律法規(guī)中對房地的規(guī)定卻不一致，這樣一來，難免會出現(xiàn)農(nóng)民不遵守法規(guī)，政府監(jiān)管費(fèi)力不到位的問題。按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、禁止出租與轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。法律上明確指出“房隨地走，地隨房走，房地一致”，但實際中農(nóng)民卻并沒有嚴(yán)格遵守，而是隨意出租、轉(zhuǎn)讓住房。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)：在一些農(nóng)村中超過一半的房屋已用來出租，出租戶在20戶以上的村子高達(dá)20%，而且出賣住宅的現(xiàn)象也越來越多。

（3）在集體土地使用權(quán)的繼承方面沒有具體的法律規(guī)定，全國也沒有一致的處理方法。根據(jù)“法未禁止便自由”的原則，集體土地是可以繼承的，不過在繼承的時候也存在不少問題。在農(nóng)村，依據(jù)傳統(tǒng)的繼承方法，一般是由身份來決定。可是問題就出現(xiàn)在，如果繼承人的戶籍不在本集體內(nèi)，就會失去繼承的機(jī)會，而如果在本集體內(nèi)又會違背“一戶一宅”的原則，這時由于在法律上沒有具體的規(guī)定，因此難免會出現(xiàn)兩難的處境。在農(nóng)村，當(dāng)該種情況出現(xiàn)時，一般會有三種處理方法：①準(zhǔn)許繼承人繼承，不過該使用權(quán)隨著集體土地上的房屋自行消滅而消失，在此期間房屋不得重建；②集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體土地使用權(quán)和住房，然后進(jìn)行拍賣，拍賣之后的所得用于補(bǔ)償繼承人；③集體經(jīng)濟(jì)組織直接收回集體土地使用權(quán)和住房，也不給予繼承人相關(guān)補(bǔ)償。以上是農(nóng)村長久延續(xù)下來的一慣做法，在法律上沒有具體的規(guī)定。而且，當(dāng)繼承人把戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诤螅欠窨梢岳^續(xù)使用集體土地，也是現(xiàn)實中普遍存在的問題。

3 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善

（1）明確界定“集體”的內(nèi)涵

在堅持集體所有的基礎(chǔ)上由村委會代表集體行使農(nóng)村土地所有權(quán)，明確界定“集體”內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法中統(tǒng)一對集體層次的規(guī)定。因為村民小組的范圍過小，不利于有效集中經(jīng)營，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍過大，不利于管理。另外，當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村小組的功能正在喪失或已經(jīng)喪失，因此要嚴(yán)格界定“集體”為村一級，明確規(guī)定農(nóng)村村委會擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。這樣就可以消除我國土地流轉(zhuǎn)過程中集體土地主體、產(chǎn)權(quán)模糊的問題。

（2）完善現(xiàn)行法律法規(guī)

依照《農(nóng)村土地承包法》，承包人雖然擁有對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但權(quán)利的行使過程中仍受到嚴(yán)格的限制。現(xiàn)實中很難判定“承包方是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有其他收入來源”，因此該條規(guī)定實際執(zhí)行起來很難，甚至還有可能發(fā)生發(fā)包方利用此條規(guī)定阻止農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。此外，農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定不僅違背流轉(zhuǎn)過程中效率優(yōu)先的原則，也不符合集體土地作為一種用益物權(quán)的支配權(quán)的精神。因此，筆者認(rèn)為不應(yīng)該強(qiáng)行規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)讓需得到發(fā)包方的同意，但可以規(guī)定發(fā)包方擁有請求人民法院裁定集體土地轉(zhuǎn)讓行為無效的權(quán)利，并列舉轉(zhuǎn)讓行為無效所包括的情形。這一做法是可行的，因為轉(zhuǎn)讓無效的情形在法律中可以明確地一一列舉出來 [6]。

（3）建立科學(xué)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場

集體土地的流轉(zhuǎn)市場問題敏感且復(fù)雜，如果將科學(xué)發(fā)展與土地規(guī)范相結(jié)合實施，即重視土地管理的規(guī)范化、科學(xué)化，那么農(nóng)民在集體土地使用中，如“用地自由、沒有制度、亂用、毫無章法”的現(xiàn)象就會得到有效的改善。因此，其政府的相關(guān)部門需要就農(nóng)村集體土地的管理實施開放管理，建立和完善土地的法律、法規(guī)，尤其中介機(jī)構(gòu)更要做好宏觀調(diào)控，并嚴(yán)格執(zhí)行。及時要推行合同制。土地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等問題必須要以書面合同的形式得以明確。同時為了切實維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的秩序和農(nóng)戶的合法權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同的真實性、合法性要得到有關(guān)部門的鑒定。第二要從申報和登記制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第三要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障制度，為了防范因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，受讓人每年要交納一定數(shù)量的風(fēng)險保障金。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:皖北農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與對策

摘 要：英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉?配第在《賦稅論》中說“勞動是財富之父，土地是財富之母”，聚焦到安徽省皖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上，皖北區(qū)為安徽省人多地少地區(qū)，如何破解皖北農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)方面存在農(nóng)村承包土地與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，為本文研究意義所在。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地

“民以食為天，食以地為本”，這句民諺從側(cè)面反映出農(nóng)村土地是民生之本。中國一直被人多地少這一問題制約農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，土地問題仍然是解決“農(nóng)村現(xiàn)代化”乃至“三農(nóng)”問題的首要問題。舒莊鎮(zhèn)凡莊村為安徽省與河南省交界處一人多地少、資源匱乏的邊遠(yuǎn)農(nóng)村，無論是在保護(hù)耕地還是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面都存在安徽省特別是皖北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的共性問題，解決好這些問題，也能為安徽省推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供借鑒意義。

一、凡莊村基本情況

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

從實地走訪看，該村地處偏遠(yuǎn)，用地矛盾相對融洽，但在集體土地轉(zhuǎn)讓方面存在一些問題。總體上違法征用地，以及非法轉(zhuǎn)讓集體土地現(xiàn)象表現(xiàn)不是很嚴(yán)重，通過以下幾個方面述之。

（一）農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

全村共發(fā)包土地6132畝，現(xiàn)已流轉(zhuǎn)面積2586畝，占42.9%。

該村承包土地流轉(zhuǎn)方式有以下三種方式：

1.有償流轉(zhuǎn)。該方式為農(nóng)地承包經(jīng)營戶將承包期內(nèi)土地出租給其他種植主體，獲得收益。如該村第二組，將干旱地中的101.32畝出租給某某農(nóng)司種藥材，每年獲得收益4萬元。

2.追親流轉(zhuǎn)。該流轉(zhuǎn)方式就是農(nóng)地承包方將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給其親屬，原承包方不放棄承包土地的權(quán)利義務(wù)。

3.追地流轉(zhuǎn)。該流轉(zhuǎn)方式就是承包方之間為了耕作方便，在各自承包期內(nèi)，按照自愿原則置換承包土地流轉(zhuǎn)。

綜觀以上集體土地流轉(zhuǎn)方式弊端，無非是集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。但是必須清晰認(rèn)識到這種不規(guī)范造成的后果：承包者與次承包者之間，承包者與發(fā)包者之間出現(xiàn)矛盾后，解決問題無依據(jù)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)劃

表中主要反應(yīng)凡莊村宅基地流轉(zhuǎn)問題，大致情況如下：

1.農(nóng)村建設(shè)用地私自交易旺盛。通過走訪發(fā)現(xiàn)一個人多房少現(xiàn)狀，大部分農(nóng)村家庭至少有兩個男丁，而只有一兩間房子，男大成家分家，就面臨要么購置房產(chǎn)，要么鄰里之間互相私自將相鄰的房子賣給他人。

2.農(nóng)村宅基地買賣。由于耕地建房管理比較嚴(yán)格，且收費(fèi)很高，導(dǎo)致農(nóng)民無力建房，于是農(nóng)戶就必須購買他人宅基地建房。

3.新的農(nóng)村建設(shè)用地非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象凸顯。隨著“中央一號文件”鼓勵集體土地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)加快，農(nóng)民生活條件迅速提高，農(nóng)民建房、建好房的要求越來越高。許多外出務(wù)工掙錢還鄉(xiāng)農(nóng)戶，已經(jīng)不愿意守在祖輩流傳舊村莊，而是沿著交通要道建房；亦有許多農(nóng)戶甚至開始建房經(jīng)商、租賃，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)。如此，本來就不寬裕的農(nóng)村建設(shè)用地，一下子就更緊張了。新一輪農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)不是單純土地流轉(zhuǎn)，而是一種非法土地轉(zhuǎn)讓行為。

綜觀上述三種農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，會出現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)劃的問題，表現(xiàn)如下：

1.權(quán)屬不明，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。因為集體土地所有權(quán)歸于村級經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民只有所謂的使用權(quán)，這在事實上造成任何主體都有所有權(quán)，任何人又沒有任何權(quán)利的后果。在此意義上說，集體建設(shè)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。①

2.利益主體不明，國有資產(chǎn)監(jiān)管缺失。“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，既然集體建設(shè)用地所有權(quán)屬于村級集體經(jīng)濟(jì)組織，那么，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益就應(yīng)該按照權(quán)屬合理分配。因監(jiān)管主體不明，當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方私自交易后，也就沒有相關(guān)主體加以管理，這就導(dǎo)致了個人收益、集體受損、國有資產(chǎn)流失局面的產(chǎn)生。②

3.無序流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村建設(shè)用地總體規(guī)劃。事實上，國家出臺相應(yīng)的“中央一號文件”是鼓勵集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，主要目的鼓勵農(nóng)戶盤活存量土地，使閑置宅基地得到有效利用，而農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的后果，不但造成土地的非法買賣，還造成了農(nóng)村建設(shè)用地總體合理規(guī)劃愿景不能得到很好實現(xiàn)。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的原因

1.權(quán)屬不明，法律意識淡薄。因凡莊村地處邊遠(yuǎn)，農(nóng)民外出務(wù)工較多，在相關(guān)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)出臺后，法律法規(guī)得不到有效落實，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象出現(xiàn)。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后要經(jīng)相關(guān)部門進(jìn)行登記確權(quán)，但是，由于確權(quán)部門權(quán)屬不明，確權(quán)手續(xù)極其繁瑣，這就造成農(nóng)民不愿辦確權(quán)登記。又因農(nóng)地權(quán)屬不明，無任何主體在事實上有效管理，出現(xiàn)不規(guī)范流轉(zhuǎn)現(xiàn)象就不足為奇了。

2.監(jiān)管主體不明晰，流轉(zhuǎn)后問題嚴(yán)重。農(nóng)村土地承包方，在承包土地流轉(zhuǎn)后，沒有辦理相應(yīng)流轉(zhuǎn)手續(xù)，這在實施上產(chǎn)生的后果是：土地沒有法律流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)主體名義上沒有改變；由于農(nóng)村實行一農(nóng)戶一宅基原則，農(nóng)戶賣出自己宅基地后，就無權(quán)再申請宅基地，當(dāng)買房購買宅基地后，可能產(chǎn)生賣方以后無處建房的后果；原本升學(xué)、參軍、出嫁女、死亡等情況的出現(xiàn)，這些土地就必須被發(fā)包方收回。③事實上，我國長期穩(wěn)定的土地承包制度，使這些問題不能得以及時有效解決。相關(guān)主體還是繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，但承包方仍可以獲得基于承包土地面積獲得糧食補(bǔ)貼；有部分農(nóng)戶既沒有房屋住又沒有存量宅基地，其只能通過或高價購買抑或是置換耕地建房。

綜上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范原因無非是權(quán)屬不明，法律意識淡薄，監(jiān)管主體不明晰，流轉(zhuǎn)后問題嚴(yán)重。

四、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的路徑選擇

（一）規(guī)范農(nóng)村集體承包土地流轉(zhuǎn)的對策

1.強(qiáng)化有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的落實力度。農(nóng)村集體承包土地?zé)o序流轉(zhuǎn)既不利于農(nóng)民權(quán)益維護(hù)，也不利于農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體多，利益關(guān)聯(lián)復(fù)雜。因此，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”中的相關(guān)監(jiān)管主體，應(yīng)當(dāng)厘清職責(zé)，認(rèn)真組織廣大農(nóng)民學(xué)習(xí)《物權(quán)法》、《土地管理法》等，使農(nóng)民明白自己在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的相關(guān)權(quán)益。對不認(rèn)真監(jiān)管的責(zé)任主體予以相應(yīng)處分，對不規(guī)范流轉(zhuǎn)農(nóng)地主體給與相應(yīng)處罰，切實做到農(nóng)民合法權(quán)益得到有效保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、順暢。④