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公共管理研究論文:中國(guó)公共管理案例的研究論文

案例研究發(fā)源于醫(yī)學(xué),其基本出發(fā)點(diǎn)是醫(yī)學(xué)理論研究往往是片面的、局限于某一領(lǐng)域的,而臨床實(shí)踐卻是復(fù)雜的,需要在理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上積累大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，下面是編輯老師為大家準(zhǔn)備的中國(guó)公共管理案例研究。

可以通過(guò)兩個(gè)途徑:一是長(zhǎng)期的親身實(shí)踐,二是通過(guò)學(xué)習(xí)他人的典型案例。長(zhǎng)期的親身實(shí)踐,一是浪費(fèi)醫(yī)生本身的時(shí)間,二也是浪費(fèi)病人的生命。替代親身實(shí)踐,但又能夠取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的,就是典型病例研究。在醫(yī)學(xué)里,典型病例是一種稀缺物品,它需要有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生來(lái)撰寫、分析,同時(shí)也需要有得特定病的病人。如果某種病在醫(yī)學(xué)上非常有研究?jī)r(jià)值,那么該病人甚至可以得到免費(fèi)的治療。案例分析在醫(yī)學(xué)里得以大量應(yīng)用,其原因在于醫(yī)學(xué)理論在運(yùn)用于實(shí)踐時(shí),需要有一個(gè)理論聯(lián)系實(shí)踐的通道,只懂得醫(yī)學(xué)理論,很難保障醫(yī)療質(zhì)量;有大量的臨床實(shí)踐,能夠大幅度地提高醫(yī)療質(zhì)量;典型案例分析可以節(jié)約大量臨床實(shí)踐所需要費(fèi)用。更為重要的是醫(yī)生本人就能夠直接接觸到大量的病例;病人對(duì)醫(yī)療質(zhì)量具有幾乎是百分之百的需求,并且愿意為此付出平時(shí)難以想象的費(fèi)用。

法學(xué)的判例研究

法學(xué)也是一個(gè)案例研究得以廣泛運(yùn)用的地方。它的基本出發(fā)點(diǎn)是法學(xué)理論要運(yùn)用實(shí)踐,需要在系統(tǒng)的法律理論知識(shí)的基礎(chǔ)上積累大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)典型案例的學(xué)習(xí),律師可以提高辯護(hù)的質(zhì)量,更好地維護(hù)當(dāng)事人的利益;法官也可以提高判決的質(zhì)量,更好地維護(hù)公道;法學(xué)家也可以提高法學(xué)研究的質(zhì)量,針對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的問(wèn)題,修正法學(xué)的理論;立法者也可以通過(guò)案例分析,來(lái)進(jìn)一步明確法律的基本含義。案例分析在法學(xué)界得以流行,其原因在于:典型案例分析可以提高法律實(shí)踐的質(zhì)量,尤其是提高辯護(hù)的質(zhì)量,而只是法學(xué)理論,只能保障一定的質(zhì)量。而更重要的是律師、法官、法學(xué)家等都可以直接接觸到大量的案例;在司法實(shí)踐中,尤其在英美法系國(guó)家的司法實(shí)踐中,判例本身甚至起著法律的作用;訴訟當(dāng)事人對(duì)保護(hù)自己的利益有著百分之百的強(qiáng)烈需求,并且愿意為此付出相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。

醫(yī)生在病人的強(qiáng)烈有效需求(有資金支撐的需求,非空想的無(wú)資金支撐的需求)的驅(qū)動(dòng)下,也有積極性去攻克一個(gè)又一個(gè)的疑難病癥,甚至是一個(gè)又一個(gè)的絕癥。編輯老師在此也特別為朋友們編輯整理了中國(guó)公共管理案例研究。

公共管理研究論文:碩士研究生專業(yè)素養(yǎng)公共管理論文

一、為適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化以、滿足各領(lǐng)域?qū)Σ煌瑣徫蝗瞬诺男枰瑧?yīng)適時(shí)調(diào)整碩士研究生培養(yǎng)模式

在調(diào)整碩士研究生培養(yǎng)模式下，同時(shí)，也對(duì)公共管理碩士研究生專業(yè)素養(yǎng)提出了新的要求，即優(yōu)良的道德品質(zhì)、深厚的理論知識(shí)儲(chǔ)備、研析問(wèn)題的能力以及社會(huì)能力。

1.“德才兼?zhèn)洹笔菍?duì)當(dāng)代中國(guó)公共管理碩士研究生的總體性要求。

公共管理碩士生未來(lái)將會(huì)就職于在各個(gè)公共領(lǐng)域，唯有具備道德責(zé)任意識(shí)，才能成為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的中流砥柱。費(fèi)席勒曾說(shuō)：“誰(shuí)在道德方面只想關(guān)心自己，誰(shuí)就連自己也關(guān)心不了，因?yàn)樗慕K極目的應(yīng)該是關(guān)心整個(gè)人類。他的德行絕不是什么德行，而是一種甘為奴隸、貪圖報(bào)酬的利己主義。……每一個(gè)熟悉我們的人，則會(huì)單純由于熟悉我們所關(guān)心的事情，也與我們共同受到委托，去尋找和創(chuàng)造社會(huì)生活。”費(fèi)席勒指出了關(guān)心自己與關(guān)心他人的辯證關(guān)系，明確了道德的基本內(nèi)容。這恰與公共管理者的服務(wù)精神有異曲同工之處。然而，公共管理中“德制”的建設(shè)，正是公共服務(wù)精神物化的過(guò)程。公共管理治理模式要求未來(lái)的公共管理者在面對(duì)新時(shí)期各種誘惑時(shí)不僅能夠履行自己的崗位職責(zé)、完成任務(wù)，更要有道德責(zé)任意識(shí)，將公共管理這一職業(yè)內(nèi)化為自己的一部分，從“實(shí)”出發(fā)，真正做到為人民服務(wù)。

2.縱觀國(guó)內(nèi)外公共管理碩士生教育，不管何種教育模式，其基礎(chǔ)都是深厚的理論知識(shí)。

好似科學(xué)與技術(shù)的關(guān)系，“科學(xué)研究是成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，沒(méi)有前者，后者就是無(wú)源之水”。實(shí)際操作能力固然重要，然而深厚的知識(shí)儲(chǔ)備卻是其薄發(fā)之基礎(chǔ)。因之，公共管理碩士生在具備其他素質(zhì)、能力的同時(shí)，要擁有廣泛、扎實(shí)的理論基本功。“只有那些既有精湛的專業(yè)知識(shí)，又有廣博的基礎(chǔ)知識(shí)和相鄰學(xué)科知識(shí)的人才，即T型（基礎(chǔ)理論寬厚、博大精湛）人才，π型（既有深厚的理論基礎(chǔ)，又在兩個(gè)以上學(xué)科中具有精深造詣）人才，才能適應(yīng)科技的迅猛發(fā)展，才能取得一定的成就”。公共管理碩士生的教育目標(biāo)即是未來(lái)公共領(lǐng)域的精英，然而，21世紀(jì)的公共管理錯(cuò)綜復(fù)雜、瞬息萬(wàn)變，只有熟悉、掌握公共管理、政策分析、公共經(jīng)濟(jì)等關(guān)聯(lián)知識(shí)背景的管理者，才能化腐朽以神奇，自如應(yīng)對(duì)。

3.問(wèn)題的研析能力是對(duì)公共管理碩士生的根本性要求。

公共管理面對(duì)的是一系列的決策，尤其是公共行政選擇、政策有效性判斷等，這不僅需要各種分析技能作為基礎(chǔ)，還需要復(fù)雜的分析工具輔助。同時(shí)，擁有分析問(wèn)題、研習(xí)問(wèn)題的能力能夠使他們?cè)诿媾R激烈的競(jìng)爭(zhēng)、復(fù)雜環(huán)境時(shí)仍能夠保持清醒、審時(shí)度勢(shì)、選擇最為恰當(dāng)?shù)慕鉀Q問(wèn)題路徑。哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院旨在培養(yǎng)公共領(lǐng)域高級(jí)應(yīng)用人才，對(duì)學(xué)生分析能力亦有要求，即培養(yǎng)他們具有熟練的分析技能。“他們必須是訓(xùn)練有素的分析家。公共政策代表了一系列的選擇，它一定要建立在有效的實(shí)證、經(jīng)濟(jì)、和制度分析的基礎(chǔ)之上。同樣現(xiàn)存的政策也必須經(jīng)過(guò)評(píng)估來(lái)決定它們的有效性。這些都要通過(guò)對(duì)成熟分析工具的熟練運(yùn)用才能實(shí)現(xiàn)。政策分析對(duì)于良好的政府治理至關(guān)重要。”公共管理碩士即將面對(duì)的是一系列錯(cuò)綜交叉的事務(wù)處理，沒(méi)有分析、研究問(wèn)題的能力，他們何以承擔(dān)治理、服務(wù)任務(wù)，提高管理水平？

4.社會(huì)能力，它要求公共管理碩士生能將所學(xué)的理論知識(shí)有效轉(zhuǎn)化，運(yùn)用到社會(huì)實(shí)踐、現(xiàn)實(shí)工作中去。

這不僅包括嫻熟運(yùn)用組織、控制、管理等方面的技巧，還包括有效的人際溝通、人力資源開(kāi)發(fā)，以及探索與創(chuàng)新能力。美國(guó)心理學(xué)家斯滕伯格將社會(huì)能力分為兩種智力：社會(huì)智力（socialintelligence）和實(shí)踐智力（practicalintelligence）。在他看來(lái)，社會(huì)智力是處理（人際）的一種能力，實(shí)踐智力則是（處事）的能力。“實(shí)踐智力是一種將理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，將抽象思想轉(zhuǎn)化為實(shí)際成果的能力。然而，公共部門管理人事繁雜、環(huán)境瞬息萬(wàn)變，未來(lái)的從業(yè)者恰恰需要這種社會(huì)能力，合理配備資源，讓有限的資源利用較大化。任何組織都是有多元化的人群所構(gòu)成的，而人力資源又是最彌足珍貴的。唯有合理的開(kāi)發(fā)、使用人力資源，才能較大限度發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，讓整個(gè)組織成為一體。公共管理碩士生不同于其他專業(yè)研究生，它旨在培育能適應(yīng)新形勢(shì)下公共部門現(xiàn)代化與專業(yè)化要求的應(yīng)用型公共管理人才。因此要求公共管理碩士在具備廣泛理論知識(shí)背景的情況下，能實(shí)際勝任公共部門事務(wù)處理，真正成為訓(xùn)練有素的公共事務(wù)實(shí)踐者。

二、在中國(guó)，公共管理學(xué)教育雖然已發(fā)展幾十年，但與國(guó)外相比仍有很大不足

公共管理碩士生，雖有一定的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐能力，但其專業(yè)素養(yǎng)仍是不夠的。為此，應(yīng)借鑒西方尤其美國(guó)公共管理教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，探索適合中國(guó)的公共管理教育模式，培育適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的高級(jí)、專業(yè)人才。“實(shí)踐能力是保障個(gè)體順利運(yùn)用已有知識(shí)、技能去解決實(shí)際問(wèn)題所必需具備的那些生理和心理特征。它是對(duì)個(gè)體解決問(wèn)題的進(jìn)程及方式上直接起穩(wěn)定的調(diào)節(jié)控制作用的個(gè)體生理和心理特征的總和，是一個(gè)復(fù)雜而統(tǒng)一的身心能量系統(tǒng)。”然而公共管理碩士研究生（MPA）在學(xué)習(xí)理論知識(shí)的同時(shí)更應(yīng)偏重于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。筆者認(rèn)為可從研究生知識(shí)的習(xí)得與測(cè)評(píng)兩方面加以改進(jìn)，以期提高公共管理碩士生的專業(yè)素養(yǎng)。借鑒美國(guó)公共管理教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，從教學(xué)內(nèi)容入手，重視案例教學(xué)，強(qiáng)調(diào)學(xué)員研討。專職教師除了進(jìn)行日常的教學(xué)之外，還要進(jìn)行理論研究，承擔(dān)有關(guān)政府管理方面的課題和研究項(xiàng)目；兼職教師則主要是結(jié)合理論向?qū)W生傳授政府管理中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)案例分析，讓學(xué)生自主分析、討論，找到解決問(wèn)題的途徑。然而對(duì)于測(cè)評(píng)，不單是檢驗(yàn)學(xué)生理論知識(shí)掌握如何，也要注重社會(huì)實(shí)踐的參與。認(rèn)清中國(guó)目前公共管理碩士教育方面的不足，在借鑒國(guó)外先進(jìn)教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提升當(dāng)代中國(guó)公共管理碩士研究生專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。

作者：徐玉佩 單位：南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院

公共管理研究論文:研究生公共管理論文

一、我國(guó)醫(yī)院護(hù)理績(jī)效考評(píng)機(jī)制的現(xiàn)狀分析

1.1當(dāng)前我國(guó)護(hù)理績(jī)效考評(píng)機(jī)制的基本內(nèi)容

在我國(guó)，醫(yī)院護(hù)士的工作任務(wù)與方式是多樣化的，所涉及的人員與部門也是多元化的，因此護(hù)理工作的績(jī)效考評(píng)應(yīng)該注意考評(píng)的多元化與多樣化。當(dāng)前，我國(guó)護(hù)理績(jī)效考評(píng)主要包括對(duì)護(hù)士長(zhǎng)的考評(píng)以及對(duì)護(hù)士的考評(píng)兩個(gè)層面，對(duì)護(hù)士長(zhǎng)的考評(píng)包括德、能、勤、績(jī)幾個(gè)方面。“德”主要是指敬業(yè)態(tài)度與敬業(yè)精神；“能”主要是指組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，帶動(dòng)組織提升績(jī)效的能力；“勤”是指發(fā)揮主觀能動(dòng)性的程度，是指對(duì)工作勤奮的程度；“績(jī)”就是指最終的績(jī)效，即考評(píng)最主要的內(nèi)容；對(duì)于護(hù)理人員的考評(píng)主要包括工作質(zhì)量、知識(shí)與技能、工作責(zé)任心與主動(dòng)性、集體合作能力與態(tài)度、工作的服務(wù)意識(shí)等。質(zhì)量是指工作在數(shù)量與效果；知識(shí)技能是指崗位專業(yè)工作的水平與能力；責(zé)任心是指敬業(yè)精神與工作態(tài)度；合作能力是指與同事間合作相處的能力；服務(wù)意識(shí)是指對(duì)于病人的服務(wù)態(tài)度。雖然不同部門的護(hù)理工作有所差異，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定的分值與重點(diǎn)也有所差別，但是以上幾個(gè)方面是不可或缺的。例如：有的部門考核內(nèi)容包括病人的直接護(hù)理、護(hù)理文件書寫質(zhì)量、個(gè)人專業(yè)成長(zhǎng)以及職業(yè)道德4個(gè)方面；有的考核內(nèi)容包括醫(yī)德醫(yī)風(fēng)、業(yè)務(wù)能力、工作量、夜班數(shù)、出勤率、繼續(xù)教育學(xué)習(xí)、護(hù)理教育、護(hù)理科研、病人滿意度等。對(duì)護(hù)士長(zhǎng)考核內(nèi)容包括分析與判斷能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、觀察能力、溝通與協(xié)調(diào)能力、人才應(yīng)用與人才培養(yǎng)能力、考核能力、主持會(huì)議能力、工作態(tài)度與表現(xiàn)、品德與健康共1O個(gè)方面。等等。績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容分類方法與采取的具體績(jī)效評(píng)價(jià)工具與方法是相關(guān)的。平衡計(jì)分卡（出現(xiàn)太突然，應(yīng)該說(shuō)，在所有的考評(píng)方法中，平衡計(jì)分卡…）的評(píng)價(jià)方法就包括：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面。具體的指標(biāo)就是按照這樣四個(gè)方面來(lái)分解的。

1.2當(dāng)前我國(guó)醫(yī)院護(hù)理績(jī)效評(píng)價(jià)存在問(wèn)題

在國(guó)外，無(wú)論在企業(yè)還是在醫(yī)療機(jī)構(gòu)中已經(jīng)普遍采用績(jī)效考核的方法進(jìn)行護(hù)理人員的管理工作。國(guó)內(nèi)只有少數(shù)醫(yī)院對(duì)績(jī)效考核進(jìn)行了一些嘗試與實(shí)踐，并且與國(guó)外相比存在著很大的差距。下面綜合闡釋它們的進(jìn)展情況。目前國(guó)內(nèi)醫(yī)院還沒(méi)有出現(xiàn)比較通用、的護(hù)理績(jī)效考核評(píng)估體系。傳統(tǒng)考評(píng)的方法主觀性強(qiáng)，彈性較大，考評(píng)重點(diǎn)在于規(guī)范化培訓(xùn)考核，考評(píng)結(jié)果往往與實(shí)際存在差異。目前我國(guó)護(hù)理績(jī)效考評(píng)的主要方法還停留在傳統(tǒng)階段，它們主要有：量化考核法，三維量化考核，秩和比法綜合評(píng)價(jià)，質(zhì)量、效益、效率評(píng)價(jià)法等。這些方法存在的問(wèn)題主要有：(1)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)趨同，不同職別與級(jí)別的護(hù)士考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)相同，崗位關(guān)系模糊，責(zé)任不清；(2)考核指標(biāo)單一，當(dāng)前績(jī)效考核已經(jīng)逐漸從單一量化向綜合化發(fā)展，但考核指標(biāo)仍局限于任務(wù)績(jī)效的內(nèi)容，忽略相關(guān)聯(lián)績(jī)效內(nèi)容，如社會(huì)、心理等，未能體現(xiàn)綜合素質(zhì)；(3)考核主體不，大部分為直接領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)或院科兩級(jí)評(píng)價(jià)，缺乏患者對(duì)護(hù)士的評(píng)價(jià)、醫(yī)生對(duì)護(hù)士的評(píng)價(jià)及相關(guān)科室的多維度評(píng)價(jià)。總體來(lái)講，績(jī)效考核的信度與效度不高。對(duì)于績(jī)效考核工作，我們護(hù)理行業(yè)目前還處于初級(jí)階段，尤其是一些基層的醫(yī)院對(duì)于績(jī)效考核工作了解較少，都是按照傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單評(píng)比與檢查維持對(duì)人員的管理。對(duì)于新的績(jī)效評(píng)價(jià)理論基本上沒(méi)有了解，醫(yī)院管理者與護(hù)理人員的素質(zhì)本身也限制了績(jī)效考核的科學(xué)化與規(guī)范化執(zhí)行。醫(yī)院的管理者缺乏進(jìn)行考核體系構(gòu)建的能力，同時(shí)不重視績(jī)效考核的積極作用。醫(yī)院沒(méi)有建立起的考核指標(biāo)體系，不重視考核指標(biāo)的修訂以及總結(jié)工作，考核結(jié)論與工資等聯(lián)系不夠緊密；考核的主體不明確，大部分都是由科室自主進(jìn)行考核，考核執(zhí)行不到位，經(jīng)常很長(zhǎng)時(shí)間不去進(jìn)行考核，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在基層的醫(yī)院中；考核的度極差，很難從數(shù)據(jù)上反映實(shí)際問(wèn)題，導(dǎo)致總結(jié)時(shí)人為因素參與，進(jìn)而否定數(shù)據(jù)考核結(jié)論等。這些導(dǎo)致考核的體系性受到挑戰(zhàn)。

1.3當(dāng)前影響護(hù)理人員績(jī)效的幾個(gè)因素

在績(jī)效管理中，績(jī)效的影響因素是制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的參考依據(jù)，也是績(jī)效的主要元素。在不同的發(fā)展階段與不同的工作崗位上，績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素是不同的，而且是變化的。當(dāng)前，在護(hù)理行業(yè)不同的醫(yī)院，其影響因素也就有所差別。通過(guò)對(duì)護(hù)士的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：護(hù)士們普遍認(rèn)為缺乏公平公正的考核制度，分配沒(méi)有充分體現(xiàn)工作態(tài)度與貢獻(xiàn)等，會(huì)對(duì)護(hù)士積極性產(chǎn)生不良的影響。由于缺乏科學(xué)合理的績(jī)效考核體系，護(hù)理管理者對(duì)工作量考核不規(guī)范，不能產(chǎn)生內(nèi)聚力與影響力，常會(huì)使護(hù)士感到不公平而產(chǎn)生消極情緒。同時(shí)，護(hù)理管理者以完成任務(wù)為目的，忽視護(hù)理的過(guò)程管理與總結(jié)性評(píng)價(jià)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)難以發(fā)揮促進(jìn)激勵(lì)作用。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)：不同護(hù)理崗位所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和難度均有不同，同一崗位的不同工作內(nèi)容其風(fēng)險(xiǎn)和難度也不盡相同，中、夜班工作難度和風(fēng)險(xiǎn)為較高。不同班次的護(hù)理人員工作績(jī)效不一樣，全日制白班護(hù)理人員績(jī)效好，其次是全日制晚班，而參加輪班的護(hù)理人員的績(jī)效最差。而原有的評(píng)價(jià)體系沒(méi)有體現(xiàn)這些工作差別，全部采用單一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得護(hù)理人員感到不公正。通過(guò)對(duì)各醫(yī)院護(hù)理部門績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，不同的職稱與年齡的護(hù)理人員，其工作績(jī)效差別較大，工作年限與工作績(jī)效呈正相關(guān)，即工作時(shí)間長(zhǎng)的護(hù)理人員工作績(jī)效高于工作時(shí)間短的護(hù)理人員。同時(shí)，護(hù)理人員職稱對(duì)護(hù)理人員工作績(jī)效的預(yù)測(cè)力最強(qiáng)，為工作績(jī)效總分的20．3％，進(jìn)一步支持上述觀點(diǎn)。？另外，護(hù)理人員對(duì)于工作的成就感及滿意度，對(duì)于績(jī)效影響非常大。對(duì)工作的倦怠感嚴(yán)重導(dǎo)致績(jī)效偏低。而這種滿意度不僅來(lái)自與護(hù)理管理人員的激勵(lì)，來(lái)自于醫(yī)患家屬的認(rèn)可以及同事的認(rèn)可，而且來(lái)自于自身的職業(yè)認(rèn)識(shí)與心理素質(zhì)等。從以上的分析可以看出：績(jī)效評(píng)價(jià)體系要真正起到激發(fā)護(hù)理人員的積極性的目的，就要不失時(shí)機(jī)地結(jié)合這些影響的因素，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)更加客觀公正，評(píng)價(jià)的指標(biāo)要精細(xì)化、差別化，評(píng)價(jià)主體要多元化，要重視過(guò)程評(píng)價(jià)與總結(jié)性評(píng)價(jià)的結(jié)合。只有通過(guò)綜合評(píng)價(jià)體系，才能提高護(hù)理人員對(duì)于工作的成就感與滿意度，有力地激發(fā)人們的工作熱情。

二、我國(guó)醫(yī)院護(hù)理績(jī)效考評(píng)工作的優(yōu)化

2.1充分認(rèn)識(shí)優(yōu)化護(hù)理績(jī)效考評(píng)的必要性

從必要性來(lái)講，對(duì)當(dāng)前的醫(yī)院護(hù)理工作進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效考評(píng)，構(gòu)建考評(píng)的指標(biāo)體系，對(duì)于處于改革發(fā)展中的我國(guó)基層醫(yī)院來(lái)講，是比較重要和迫切的。首先，我國(guó)的醫(yī)院尤其是基層醫(yī)院的管理水平不高，缺少科學(xué)有效的績(jī)效考評(píng)方案，直接影響了醫(yī)院的發(fā)展，成為醫(yī)院發(fā)展的瓶頸。其次，醫(yī)院的護(hù)理人員占據(jù)醫(yī)院人員的大部分，當(dāng)前我國(guó)的很多基層醫(yī)院的護(hù)理人員素質(zhì)不高，工作的質(zhì)量與責(zé)任心都需要提升，缺乏科學(xué)的績(jī)效管理制度，不利于醫(yī)院的形象與服務(wù)的質(zhì)量。再次，未來(lái)醫(yī)院的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈化，醫(yī)院的服務(wù)質(zhì)量更為重要，關(guān)系到醫(yī)院的形象以及病人的權(quán)利。加強(qiáng)績(jī)效管理，通過(guò)護(hù)理人員的工作質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急。從錦繡護(hù)理績(jī)效考評(píng)的價(jià)值來(lái)講，開(kāi)展績(jī)效考評(píng)對(duì)于社會(huì)與醫(yī)院的內(nèi)部管理工作具有較大的意義。

1)促進(jìn)組織與個(gè)體績(jī)效的提升。

績(jī)效評(píng)價(jià)體系通過(guò)制定合理的目標(biāo)，為護(hù)理人員提高績(jī)效指明了方向，幫助護(hù)士了解和實(shí)現(xiàn)醫(yī)院期望行為并通過(guò)考評(píng)尋找差距及其原因，使護(hù)理人員工作明確目標(biāo)，改善工作表現(xiàn)，促使人才自我成長(zhǎng)與工作表現(xiàn)的認(rèn)知。通過(guò)績(jī)效考核體系，管理者能及時(shí)對(duì)下屬的階段性工作給出公正客觀的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)每一個(gè)護(hù)理人員工作中存在的長(zhǎng)處與不足，以便通過(guò)各種方式對(duì)員工進(jìn)行激勵(lì)與糾正，促進(jìn)員工之間形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

2)具有甄別作用。

管理者通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以對(duì)員工進(jìn)行區(qū)分，為醫(yī)院護(hù)理人員的使用、培訓(xùn)、晉升等人事決策提供依據(jù)。發(fā)現(xiàn)其中的人才，淘汰一些不合格的員工，促使部門工作的發(fā)展。績(jī)效評(píng)價(jià)體系也可以促進(jìn)員工自身發(fā)現(xiàn)自己的不足，尋找差距改進(jìn)自己的工作。

3）更促進(jìn)管理流程的優(yōu)化。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如果用到人的管理上，就是激勵(lì)與約束問(wèn)題，如果用于事情的管理上就會(huì)使得流程得以優(yōu)化。通過(guò)績(jī)效管理，可以明確每個(gè)人負(fù)責(zé)的每件事情，以及每個(gè)人在流程中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。由于管理者會(huì)從整體利益出發(fā)，盡力提高業(yè)務(wù)處理的效率，使得流程在績(jī)效管理過(guò)程中被優(yōu)化。

4）通過(guò)績(jī)效管理，還能保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于績(jī)效管理把護(hù)理部門的整體目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)進(jìn)行了分解，幫助各級(jí)護(hù)理人員明確自己的崗位職責(zé)、基本要求、工作內(nèi)容、工作目標(biāo)，提高護(hù)理人員的組織意識(shí)和主人翁意識(shí)。落實(shí)到每一個(gè)人員的身上就成為每一個(gè)人的工作具體目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)的制定是管理人員與員工共同制定的目標(biāo)，如此就有了一個(gè)較為深厚的群眾基礎(chǔ)，環(huán)環(huán)相扣，形成合力，保障了整體目標(biāo)的完成。

2.2堅(jiān)持績(jī)效考評(píng)工作的基本原則

護(hù)理績(jī)效管理工作要堅(jiān)持一定的原則，執(zhí)行一定的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系，無(wú)論在績(jī)效管理過(guò)程中還是績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)程中，這些原則都是需要的：首先，績(jī)效考評(píng)要堅(jiān)持民主與集中的統(tǒng)一。績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)與其落實(shí)等，需要以管理人員與護(hù)理工作人員的共同認(rèn)可與認(rèn)同，這樣的評(píng)價(jià)體系才能起到積極的促進(jìn)作用。如果這個(gè)體系有部分人員是不認(rèn)同的，那么績(jī)效的執(zhí)行在她們看來(lái)就是不公正不公平的，這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)起不到應(yīng)有的效果。那么如何保障認(rèn)同率呢？就是要把民主與集中集合起來(lái)，在制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案之前，征求集體的意見(jiàn)，形成一定的共識(shí)，績(jī)效草案出臺(tái)以后，需要進(jìn)行征求意見(jiàn)程序，讓大家討論并不斷完善修改。這樣的方案才能夠讓大家在民主討論中縮小理解的差距，形成的評(píng)價(jià)方案。其次，要堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合。定性評(píng)價(jià)能夠使得評(píng)價(jià)體系有一個(gè)基本的方向，而且有很多的工作無(wú)法進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，所以定性是不可少的一部。但是定性評(píng)價(jià)有著主觀判斷成分較大，彈性較大的可能，一旦濫用會(huì)造成不公正，偏離合理的軌道。所以，在可以量化的部分要盡量形成量化指標(biāo)，較少人為因素的影響。這也是未來(lái)績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展方向。再次，堅(jiān)持評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲的結(jié)合。績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程與結(jié)果只有通過(guò)落實(shí)到工資、獎(jiǎng)金、福利、表彰等具體的利益上，才具有實(shí)際的意義。所以，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果必須與實(shí)際的獎(jiǎng)懲制度、獎(jiǎng)懲執(zhí)行結(jié)合起來(lái)，讓評(píng)價(jià)與職工的實(shí)際利益掛鉤，才能充分調(diào)動(dòng)大家的積極性。，要堅(jiān)持評(píng)價(jià)的信度與效度。績(jī)效評(píng)價(jià)的主體要多元化，不僅注重自評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)、同行評(píng)，也要主意病人評(píng)價(jià)，這樣才能平衡評(píng)價(jià)主體的主觀因素的影響，提高信度；同時(shí)，績(jī)效考核是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，必須根據(jù)護(hù)理工作的需要及發(fā)展進(jìn)行及時(shí)調(diào)整修訂考核標(biāo)準(zhǔn)，保障考核的有效性。所以，要注重評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀性和可操作性，把分級(jí)與直接考評(píng)結(jié)合、過(guò)程公開(kāi)與公平結(jié)合、定性和定量結(jié)合，抓住關(guān)鍵指標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)性、客觀性、獨(dú)立性、實(shí)用性、公平性、可操作性、可測(cè)性、可比性及重要性的結(jié)合，保障績(jī)效考評(píng)的科學(xué)合理。

2.3積極提高護(hù)理績(jī)效考評(píng)工作的質(zhì)量

績(jī)效考評(píng)質(zhì)量的提高除了與績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系的好壞有關(guān)，與績(jī)效考評(píng)的程序等有關(guān)以外，還與與績(jī)效考評(píng)有關(guān)的其它很多外圍工作有關(guān)。所以，要提高績(jī)效評(píng)價(jià)的效果，不僅要建立一個(gè)科學(xué)合理的、適合部門需要的指標(biāo)體系，還要做好這樣幾個(gè)方面的工作。

1）要建立一個(gè)完善的績(jī)效管理評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

在醫(yī)院要成立院級(jí)與部門的兩級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，成立醫(yī)院績(jī)效評(píng)價(jià)管理委員會(huì)，在各部門設(shè)立委員小組，進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。有了醫(yī)院級(jí)委員會(huì)組織制定醫(yī)院績(jī)效管理總體的框架以后，才能確定每個(gè)部門的評(píng)價(jià)要求與范圍，確立評(píng)價(jià)采取的管理工具與方法，建立網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)的及時(shí)收集與反饋的平臺(tái)。才能確定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)目標(biāo)、制度、流程、落實(shí)獎(jiǎng)懲的要求等。有了各個(gè)護(hù)理部門的委員小組按照院方的文件，認(rèn)真學(xué)習(xí)，集中員工的意見(jiàn)，才能建立部門具體的考核目標(biāo)、流程與落實(shí)獎(jiǎng)懲的方式。這樣就形成了一個(gè)整體上自運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)。

2）開(kāi)展學(xué)習(xí)與培訓(xùn)工作。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立如果走馬觀花地看是看不出什么方向與思路的，要真正讓評(píng)價(jià)體系成為激勵(lì)員工的工具，就需要員工對(duì)評(píng)價(jià)體系了然于心，并轉(zhuǎn)化為自己工作的基本準(zhǔn)則，落實(shí)到自己的行為方式與成長(zhǎng)方式之中。所以，加強(qiáng)對(duì)制度指標(biāo)等的學(xué)習(xí)培訓(xùn)是績(jī)效評(píng)價(jià)體系落實(shí)的關(guān)鍵一步。要讓員工參與制定文件，在制定過(guò)程中深刻理解指標(biāo)的用意，要向員工宣傳如何提高自己考核指標(biāo)結(jié)果的方法，讓員工知道自己應(yīng)該怎樣去做。這樣才能讓績(jī)效考評(píng)取得預(yù)期的效果。

3）要強(qiáng)化落實(shí)工作。

要注意及時(shí)的反饋，要建立相應(yīng)的績(jī)效質(zhì)量評(píng)價(jià)例會(huì)制度，院方與部門的績(jī)效考評(píng)委員要經(jīng)常性地組織例會(huì)，在不影響工作情況下，頻率越高越好。在例會(huì)中，要定期逐條檢查各種指標(biāo)記錄情況，及時(shí)反饋給相關(guān)的部門與個(gè)人，并及時(shí)落實(shí)經(jīng)濟(jì)等獎(jiǎng)懲條例。要想真正提高護(hù)理質(zhì)量，就要構(gòu)建績(jī)效管理的地位。質(zhì)量檢查決不能走形式，要把病人利益放在及時(shí)位。抓住這個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，在獎(jiǎng)懲執(zhí)行上及時(shí)、到位，確保評(píng)價(jià)體系的性。

4）要做好考核結(jié)果的反饋與糾正。

在績(jī)效考評(píng)過(guò)程中，要及時(shí)對(duì)考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的先進(jìn)予以激勵(lì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以解決。所以及時(shí)公開(kāi)的反饋機(jī)制是非常重要的。績(jī)效考評(píng)結(jié)論的反饋分為過(guò)程反饋與總結(jié)性反饋。過(guò)程反饋可以有護(hù)士長(zhǎng)在每周或者每天的質(zhì)量例會(huì)上公布考核結(jié)果，針對(duì)存在的問(wèn)題尋找原因并提出整改措施，同時(shí)依據(jù)考核結(jié)果公布獎(jiǎng)懲結(jié)果，反饋要注意時(shí)效性與公正性，才能啟動(dòng)真實(shí)的效果。在績(jī)效考評(píng)的結(jié)果中，可能會(huì)有人提出對(duì)結(jié)果的懷疑，在實(shí)際實(shí)施中績(jī)效考評(píng)也很可能存在著結(jié)論的誤差與偏差。事實(shí)上這就是所謂考評(píng)工具的信度與效度問(wèn)題。在實(shí)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象主要有：（1）中心化趨勢(shì)，即由于定性考評(píng)中的主觀因素的影響，導(dǎo)致結(jié)果趨中，無(wú)法拉開(kāi)差距，難以達(dá)到激勵(lì)效果的現(xiàn)象，針對(duì)這種情況要加強(qiáng)評(píng)價(jià)主體對(duì)評(píng)價(jià)體系的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)被考核人員的了解，加強(qiáng)評(píng)價(jià)主體的素質(zhì)培訓(xùn)等方法進(jìn)行糾正；（2）以偏概全現(xiàn)象，由于對(duì)某一個(gè)方面的印象，導(dǎo)致整體評(píng)價(jià)的偏差，這要求我們?cè)u(píng)價(jià)者要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的研究，不能馬虎了事，如一些人緣好的人往往評(píng)價(jià)結(jié)果好等；（3）任人唯親現(xiàn)象，在評(píng)價(jià)中受到個(gè)人關(guān)系與主觀感受影響，導(dǎo)致評(píng)價(jià)不公正，這就需要建立多元化的評(píng)價(jià)主體，從不同的角度淡薄主觀片面性的影響；（4）暗示效應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)與或者熟人的暗示，往往在可有可無(wú)中形成對(duì)評(píng)價(jià)的影響，引起考核的偏差，所以，在評(píng)價(jià)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)等應(yīng)該保持沉默。當(dāng)然這些效應(yīng)在績(jī)效考評(píng)中一定會(huì)遇到的，我們只有正確認(rèn)識(shí)它們，才能逐步使得績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)更加科學(xué)，執(zhí)行更加到位。

三、相關(guān)護(hù)理績(jī)效考評(píng)方法及理論的實(shí)踐運(yùn)用

3.1醫(yī)院績(jī)效考評(píng)相關(guān)方法簡(jiǎn)介

醫(yī)院的績(jī)效考評(píng)理論主要是針對(duì)考評(píng)方法的研究，當(dāng)前在護(hù)理績(jī)效考評(píng)上常用的考核方法主要有：等級(jí)法、因素法、評(píng)分法，都有各自的適用范圍，也有各自的優(yōu)點(diǎn)和局限性。近年來(lái)，評(píng)分法使用的比較多。當(dāng)前醫(yī)院的績(jī)效考評(píng)主要注重以下兩個(gè)方面：首先，對(duì)崗位的分析是績(jī)效考核的基礎(chǔ)工作。在績(jī)效指標(biāo)制定前，要做好崗位分析工作，通過(guò)觀察法、訪談法、工作寫實(shí)法或問(wèn)卷調(diào)查等方法，對(duì)崗位工作的性質(zhì)、任務(wù)、責(zé)任、相互關(guān)系及任職者的知識(shí)、技能、條件進(jìn)行系統(tǒng)的研究分析。其次，科學(xué)合適的績(jī)效考評(píng)工具。當(dāng)前，績(jī)效考評(píng)使用的主要方法有：360度反饋考核：即從所有可能的渠道搜集信息，從多個(gè)視角對(duì)員工進(jìn)行綜合考評(píng)并提供反饋的方法，目前360度績(jī)效反饋已經(jīng)被越來(lái)越廣泛使用；“六西格瑪”管理：是一項(xiàng)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，關(guān)注服務(wù)對(duì)象的滿意度，實(shí)施效益較大化，通過(guò)消除錯(cuò)誤，減少浪費(fèi)簡(jiǎn)化流程而追求持續(xù)成功的方法；關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)法：是通過(guò)對(duì)組織內(nèi)部流程的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置、取樣、計(jì)算、分析，衡量流程績(jī)效的一種目標(biāo)式量化管理指標(biāo)；目標(biāo)管理法：指組織的較高層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)組織面臨的社會(huì)形勢(shì)和需求，制定出一定時(shí)期內(nèi)組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所達(dá)到的總目標(biāo)，然后層層落實(shí)。此法要求下屬各部門主管人員以至每個(gè)員工根據(jù)上級(jí)指定的目標(biāo)和保障措施，形成了一個(gè)目標(biāo)體系，并把目標(biāo)完成情況作為考核的依據(jù)；平衡計(jì)分卡：將企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解為各種相互平衡的績(jī)效考核指標(biāo)體系，并對(duì)這些指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)行不同時(shí)段的考核，從而為戰(zhàn)略目標(biāo)的完成建立起的執(zhí)行基礎(chǔ)的管理體系，平衡計(jì)分卡反映了財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)之間的平衡，長(zhǎng)期目標(biāo)與臨時(shí)目標(biāo)之間的平衡，外部與內(nèi)部之間的平衡，結(jié)果和過(guò)程中的管理業(yè)績(jī)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的平衡。此法能反映組織綜合經(jīng)營(yíng)狀況，使業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)趨于平衡和完善，利于組織的長(zhǎng)期發(fā)展。

本文以當(dāng)前在企業(yè)與醫(yī)院管理中經(jīng)常使用的平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)方法，對(duì)護(hù)理績(jī)效考評(píng)工作進(jìn)行研究與實(shí)踐。下面對(duì)這一方法的理論內(nèi)涵詳細(xì)介紹之。

3.2平衡計(jì)分卡績(jī)效考評(píng)理論的特點(diǎn)與內(nèi)容

1、該理論的主要特點(diǎn)

平衡計(jì)分卡是一個(gè)對(duì)企業(yè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的方法。它同時(shí)也是一個(gè)從價(jià)值和戰(zhàn)略的角度，對(duì)企業(yè)各個(gè)部門和員工的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和引導(dǎo)，以便形成正確的決策，共同為實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略價(jià)值而努力的管理體系。目前在歐美東南亞等地區(qū)的醫(yī)院中已經(jīng)普遍采用了平衡計(jì)分卡作為績(jī)效管理的工具，取得了很好的管理效果。平衡計(jì)分卡這一工具比較適宜醫(yī)院這種非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗灰詥渭兊呢?cái)務(wù)指標(biāo)為重點(diǎn)，而是強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的結(jié)合，同時(shí)將醫(yī)院的短期發(fā)展和長(zhǎng)期發(fā)展結(jié)合在一起，對(duì)醫(yī)院戰(zhàn)略的制定者非常具有吸引力。

2、護(hù)理績(jī)效平衡計(jì)分卡指標(biāo)體系的內(nèi)容

平衡計(jì)分卡指標(biāo)體系的主要內(nèi)容包括：(1)顧客滿意指標(biāo)：外部顧客滿意度，內(nèi)部顧客滿意度；(2)業(yè)務(wù)流程：崗位量化指標(biāo)完成率；護(hù)理操作規(guī)程執(zhí)行率；護(hù)理常規(guī)執(zhí)行率；病人風(fēng)險(xiǎn)措施、安全措施執(zhí)行率；年護(hù)理糾紛發(fā)生率；護(hù)理差錯(cuò)事故發(fā)生率；(3)員工成長(zhǎng)：全勤率；從醫(yī)德醫(yī)風(fēng)、工作能力、績(jī)效結(jié)構(gòu)(專業(yè)知識(shí)水平、知識(shí)更新水平、組織協(xié)調(diào)能力、教學(xué)科研、創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新能力、工作效率、工作質(zhì)量)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；(4)成本效率：服務(wù)項(xiàng)目的增收節(jié)支；護(hù)理項(xiàng)目合理收費(fèi)率；(5)激勵(lì)指標(biāo)：獲獎(jiǎng)，文章被錄用，杜絕差錯(cuò)事故等項(xiàng)目給予加分。按照平衡計(jì)分卡的指導(dǎo)思想，可以將平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度（財(cái)務(wù)維度指標(biāo)、顧客維度指標(biāo)、內(nèi)部流程維度指標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度指標(biāo)）進(jìn)行細(xì)化，結(jié)合醫(yī)院與部門自身的發(fā)展情況確定4個(gè)維度的具體二級(jí)與三級(jí)指標(biāo)。例如：在顧客維度，患者信任度和零缺陷管理成為其二級(jí)指標(biāo)，同樣，該二級(jí)指標(biāo)也被細(xì)分為患者回頭率、患者滿意率、門診患者增長(zhǎng)率、住院患者增長(zhǎng)率、患者投訴率和醫(yī)療賠償率6個(gè)指標(biāo)，由此能夠提高患者的信任度，降低患者的投訴。再如：學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度，將其分解成科研技術(shù)和員工成長(zhǎng)這兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上又建立5個(gè)三級(jí)指標(biāo)，如新項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)分、科技產(chǎn)出評(píng)分、職工年培訓(xùn)小時(shí)、職工滿意度、學(xué)歷及支撐結(jié)構(gòu)。護(hù)理部門在堅(jiān)持醫(yī)院的一二級(jí)指標(biāo)基礎(chǔ)上，可以建立自己的三級(jí)與四級(jí)指標(biāo)。例如：我們基層醫(yī)院以三級(jí)指標(biāo)護(hù)理零缺陷管理為例，該項(xiàng)管理工作主要由護(hù)理工作和病區(qū)管理兩塊內(nèi)容組成，具體到護(hù)理工作則包括基礎(chǔ)護(hù)理、特殊護(hù)理和一級(jí)護(hù)理合格率超過(guò)90%，護(hù)理技術(shù)操作合格率超過(guò)95%，5種表格書寫合格率超過(guò)95%這三項(xiàng)內(nèi)容（把意思說(shuō)明白一些）。

3.3基層醫(yī)院護(hù)理績(jī)效平衡計(jì)分卡指標(biāo)體系案例分析

仁懷市人民醫(yī)院是一家位于貴州省遵義市的一所綜合性醫(yī)院，國(guó)家二級(jí)乙等醫(yī)院，該醫(yī)院有護(hù)理人員203人。為了提高醫(yī)院管理的水平質(zhì)量，醫(yī)院在推進(jìn)績(jī)效管理制度的基礎(chǔ)上，在護(hù)理部門開(kāi)展的績(jī)效管理方面實(shí)行平衡計(jì)分卡指標(biāo)管理方法。具體內(nèi)容如下：

1、評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容

A顧客滿意度。從醫(yī)院內(nèi)部顧客(醫(yī)生、醫(yī)院管理者和其他工作人員)、醫(yī)院外部顧客(住院病人、門診病人)和其他方面(與醫(yī)院客戶緊密相關(guān)者，比如家屬)對(duì)護(hù)士進(jìn)行滿意度綜合測(cè)評(píng)。設(shè)計(jì)了平衡記分卡該卡內(nèi)容包括內(nèi)部顧客對(duì)護(hù)理人員滿意度調(diào)查表、病人滿意度調(diào)查表等方面的內(nèi)容，該法實(shí)際上是一種采取問(wèn)卷調(diào)查法與現(xiàn)場(chǎng)訪談法相結(jié)合的方法，問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容包括儀表、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)意識(shí)與態(tài)度、職業(yè)道德、健康教育、溝通能力、團(tuán)隊(duì)合作精神7個(gè)方面，請(qǐng)科內(nèi)醫(yī)生和病人對(duì)護(hù)理人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，護(hù)理人員之間進(jìn)行互評(píng)。評(píng)價(jià)由病區(qū)護(hù)士長(zhǎng)主持，每月一次，評(píng)價(jià)要體現(xiàn)公平、公開(kāi)、公正原則。

B工作流程。科室成立考核評(píng)價(jià)組，由護(hù)士長(zhǎng)任組長(zhǎng)，護(hù)士長(zhǎng)或考核組成員通過(guò)跟班抽查每個(gè)護(hù)士的工作質(zhì)量，每月綜合評(píng)價(jià)一次。C員工成長(zhǎng)。使用平衡記分卡護(hù)士規(guī)范化培訓(xùn)手冊(cè)和護(hù)理人員繼續(xù)教育手冊(cè)，由護(hù)士長(zhǎng)對(duì)護(hù)理人員的成長(zhǎng)進(jìn)行綜合衡量。培訓(xùn)手冊(cè)內(nèi)容包括：個(gè)人工作簡(jiǎn)歷、個(gè)人職業(yè)生涯規(guī)劃、不同階段及不同層次人員培訓(xùn)考核內(nèi)容、考核辦法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人成長(zhǎng)培訓(xùn)情況(崗前、病區(qū)培訓(xùn)、科內(nèi)培訓(xùn)、院內(nèi)培訓(xùn)、自學(xué)、外出進(jìn)修、學(xué)習(xí)、護(hù)理科研、、護(hù)理“三基”理論、操作培訓(xùn)考核、急救技能、專科技術(shù)、新技術(shù)掌握、學(xué)分情況)等。

D成本效率。每月由護(hù)士長(zhǎng)對(duì)每人分管物品的保養(yǎng)質(zhì)量、護(hù)理項(xiàng)目收費(fèi)的合理性(有無(wú)因收費(fèi)不合理而引起的投訴)、一次性物品耗材管理等項(xiàng)目作出考評(píng)。

2、激勵(lì)項(xiàng)目

每月評(píng)選一次病人最滿意護(hù)士，病區(qū)設(shè)立評(píng)選意見(jiàn)箱，護(hù)士長(zhǎng)每月到病人床邊收集病人評(píng)選意見(jiàn)。護(hù)士每年評(píng)選一次，病區(qū)根據(jù)護(hù)士評(píng)選條件評(píng)選。病人最滿意護(hù)士可得到當(dāng)月績(jī)效加分，護(hù)士可得到年度績(jī)效加分，并給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

3、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)及要求

A綜合分及4個(gè)維度分值分配：綜合素質(zhì)考評(píng)滿分為100分，各個(gè)維度所占分值根據(jù)所占權(quán)重定出分值。顧客滿意占25%，工作流程占35%，學(xué)習(xí)成長(zhǎng)占30%，成本效率占10%。B各維度中的細(xì)項(xiàng)內(nèi)容須根據(jù)本項(xiàng)的權(quán)重定出分值和扣分標(biāo)準(zhǔn)。C每月由護(hù)士長(zhǎng)通過(guò)綜合考評(píng)評(píng)出月綜合分，綜合分與當(dāng)月的獎(jiǎng)金掛鉤；年底評(píng)出年度綜合分，綜合分與晉升、評(píng)優(yōu)掛鉤。護(hù)理人員每年的綜合素質(zhì)考核分要求≥85分，低于此分值按照醫(yī)院的相關(guān)規(guī)定處理(如高職低聘)。

4、實(shí)施的效果分析

A平衡記分卡綜合評(píng)價(jià)的思路，用于護(hù)理人員績(jī)效考核，充分調(diào)動(dòng)了護(hù)理人員工作積極性，增強(qiáng)了護(hù)理人員主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)，提高了護(hù)理人員團(tuán)隊(duì)合作精神。2010年該院病人滿意度達(dá)到98．5％。2010年臨床護(hù)士的流失率比2009年下降了80％，使護(hù)理人員安心在醫(yī)院工作。B實(shí)施平衡記分卡以后，護(hù)理人員更注重業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和各環(huán)節(jié)護(hù)理質(zhì)量的提高，2010年護(hù)理流程改造達(dá)30多項(xiàng)。流程的優(yōu)化，提高了護(hù)理工作效率和護(hù)理水平。2010年該院護(hù)理差錯(cuò)次數(shù)下降30％，護(hù)理糾紛次數(shù)下降50％，確保了病人安全。C學(xué)習(xí)成長(zhǎng)的評(píng)價(jià)為護(hù)理人員提供了一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)的工作及學(xué)習(xí)氛圍。護(hù)理人員自身價(jià)值得到體現(xiàn)，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)更加重視護(hù)理人員的培養(yǎng)，為護(hù)士提供許多學(xué)習(xí)、進(jìn)修的機(jī)會(huì)。2010年全院選送護(hù)理人員外出進(jìn)修、培訓(xùn)150多人次，比2009年增加了50％。護(hù)理人員專業(yè)技術(shù)水平大幅度提高，創(chuàng)新意識(shí)、科研意識(shí)增強(qiáng)，高質(zhì)量的護(hù)理達(dá)30％，發(fā)表在核心期刊的護(hù)理論文數(shù)比2009年提高20％。總之，通過(guò)使用平衡記分卡對(duì)護(hù)理人員進(jìn)行綜合績(jī)效考評(píng)，使護(hù)理工作逐步進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)階段，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)院的“品質(zhì)、安全、高效、低耗”的綜合管理目標(biāo)。

3.4護(hù)理績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建過(guò)程中需注意的問(wèn)題

1）要注意幾個(gè)結(jié)合。

績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要注意對(duì)于各個(gè)因素的綜合考核問(wèn)題。例如在平衡計(jì)分卡的運(yùn)行中，要注意將平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度的指標(biāo)與護(hù)理質(zhì)量指標(biāo)緊密結(jié)合起來(lái)，同時(shí)把其中的顧客滿意度、工作流程、員工成長(zhǎng)、成本效率等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。平衡計(jì)分卡的優(yōu)勢(shì)在于跳出了僅僅重視財(cái)務(wù)指標(biāo)的局限，將各種指標(biāo)體系及醫(yī)院發(fā)展的各個(gè)方面地結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)平衡的整體，促進(jìn)護(hù)理人員與部門以及醫(yī)院的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，它還要注意將平衡計(jì)分卡的一般性指標(biāo)與護(hù)理專業(yè)的特點(diǎn)、部門的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，如果將企業(yè)的平衡計(jì)分卡指標(biāo)直接套用到醫(yī)院或者將醫(yī)院的指標(biāo)直接套用到護(hù)理部來(lái)，根本就不能形成真正的效果。在實(shí)踐中，我們應(yīng)該依據(jù)工作的難度與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)護(hù)理工作從數(shù)量與質(zhì)量上進(jìn)行科學(xué)合理分析，對(duì)中班夜班、難度大風(fēng)險(xiǎn)大責(zé)任重的崗位以及長(zhǎng)期從事疑難病癥與重病癥護(hù)理的人員都要進(jìn)行傾斜，對(duì)一些沒(méi)有正式編制的護(hù)士不能在評(píng)價(jià)指標(biāo)上進(jìn)行歧視，這樣才能充分激發(fā)職工的積極性與主動(dòng)性。

2）要把好學(xué)習(xí)培訓(xùn)關(guān)。

對(duì)于醫(yī)院以及護(hù)理部門的人員來(lái)講，運(yùn)用平衡計(jì)分卡等進(jìn)行管理是一個(gè)新鮮事物，而平衡計(jì)分卡建立的目的就是為了促進(jìn)護(hù)理人員的工作積極性，激發(fā)工作的潛能。所以，要在績(jī)效評(píng)價(jià)方案實(shí)施之前對(duì)員工與管理人員進(jìn)行認(rèn)真的培訓(xùn)，讓職工充分了解這個(gè)評(píng)估體系的細(xì)則、執(zhí)行方法步驟、細(xì)則制定目的以及在這樣的評(píng)估系統(tǒng)下獲得較高個(gè)人績(jī)效的方法。由于績(jī)效評(píng)價(jià)涉及到護(hù)理人員的工作報(bào)酬與工作獎(jiǎng)勵(lì)等，所以大家對(duì)于進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系的培訓(xùn)學(xué)習(xí)應(yīng)該是非常踴躍的，如此可以激發(fā)大學(xué)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的具體討論與分析，這樣既有利于大家理解績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的引導(dǎo)下做好本職工作，也能夠使得績(jī)效評(píng)價(jià)體系在大家的評(píng)價(jià)中修改完善，更好地為本醫(yī)院本部門的工作服務(wù)。

3）要注意過(guò)程的總結(jié)評(píng)估。

在各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行過(guò)程中，要建立一個(gè)過(guò)程性的總結(jié)反饋機(jī)制。可以通過(guò)每周的績(jī)效評(píng)價(jià)例會(huì)，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行逐一公布，也可以利用每個(gè)月的大例會(huì)進(jìn)行階段性總結(jié)，同時(shí)及時(shí)把總結(jié)的結(jié)果與利益分配以及醫(yī)院的其他各種獎(jiǎng)懲結(jié)合起來(lái)。只有長(zhǎng)期地進(jìn)行總結(jié)與落實(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的效果才能真正起到激勵(lì)員工的目標(biāo)。另外，還要積極吸取銀行在日常管理評(píng)價(jià)中的經(jīng)驗(yàn)，注意客戶對(duì)于護(hù)理人員評(píng)價(jià)的重要性：銀行對(duì)于每一項(xiàng)業(yè)務(wù)，都會(huì)通過(guò)電子系統(tǒng)讓客戶對(duì)滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣讓評(píng)價(jià)融入其具體的業(yè)務(wù)當(dāng)中。醫(yī)院護(hù)理部門的評(píng)價(jià)也應(yīng)在護(hù)理的環(huán)節(jié)中加入評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，讓病人對(duì)護(hù)理工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，并由電子平臺(tái)匯總的評(píng)價(jià)結(jié)果，納入到職工的階段評(píng)價(jià)當(dāng)中。同時(shí)，要維護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的性。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該成為醫(yī)院的核心評(píng)價(jià)系統(tǒng)，既然建立起來(lái)了，就要盡量讓其他的評(píng)價(jià)體系納入到這一評(píng)價(jià)體系中來(lái)。在績(jī)效評(píng)價(jià)體系運(yùn)行的同時(shí)要盡量減少其他形式的評(píng)價(jià)體系對(duì)本績(jī)效評(píng)價(jià)體系的干擾與沖突，盡量圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行獎(jiǎng)懲落實(shí)，樹立評(píng)價(jià)體系的性。也使得護(hù)理人員的工作目標(biāo)與奮斗方向更加明確，真正形成部門的績(jī)效管理文化。

4）要做好績(jī)效評(píng)價(jià)體系的修正工作。

一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)體系的運(yùn)行對(duì)于我國(guó)醫(yī)院來(lái)講，尤其對(duì)于醫(yī)院的一個(gè)部門來(lái)講，其評(píng)價(jià)需要很長(zhǎng)一段時(shí)間的完善與修正才能夠逐步成熟。護(hù)理部門工作繁忙，績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立需要不斷磨合。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的建立在當(dāng)前來(lái)講不僅僅是為了讓醫(yī)院護(hù)理部門的人員得到激勵(lì)與發(fā)展，而且還有一個(gè)探索研究的意義，即逐步積累經(jīng)驗(yàn)，為其他單位的績(jī)效評(píng)價(jià)提供一些普遍性的指導(dǎo)。另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要與具體的醫(yī)院整合，在不同的醫(yī)院護(hù)理部門中要根據(jù)具體的實(shí)際進(jìn)行微調(diào)與完善。鑒于以上兩個(gè)方面的原因，護(hù)理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要從實(shí)踐中逐步發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、修正問(wèn)題、進(jìn)行指標(biāo)體系的優(yōu)化工作。那么，到底如何優(yōu)化這些指標(biāo)體系呢？首先，要與績(jī)效評(píng)價(jià)的總結(jié)工作結(jié)合起來(lái)，因?yàn)樵诰唧w的績(jī)效評(píng)價(jià)總結(jié)過(guò)程中，尤其是落實(shí)的初期一定會(huì)發(fā)現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，員工們也會(huì)有各種各樣的看法與建議，此時(shí)要激發(fā)員工進(jìn)行討論，慎重地對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行論證，并提請(qǐng)民主大會(huì)進(jìn)行修改，上報(bào)院方進(jìn)行審批工作。其次，要經(jīng)常邀請(qǐng)一些有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的專家對(duì)評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)與分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)指標(biāo)體系存在的問(wèn)題，對(duì)指標(biāo)體系的科學(xué)性進(jìn)行論證，并隨時(shí)予以修改完善。因?yàn)槿绻麅H僅依靠職工進(jìn)行民主修正，往往會(huì)顧及不到一些比較隱蔽的問(wèn)題，使得績(jī)效評(píng)價(jià)最終會(huì)背離績(jī)效評(píng)估的初衷。

四、結(jié)論

護(hù)理是醫(yī)院績(jī)效評(píng)價(jià)的重頭戲，在醫(yī)院的管理中占據(jù)重要地位。本論文從護(hù)理工作的實(shí)踐出發(fā)，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的績(jī)效評(píng)價(jià)理論與方法，分析了在實(shí)踐管理中存在的問(wèn)題，批判地繼承傳統(tǒng)的護(hù)理績(jī)效評(píng)價(jià)方法與思路，把在企業(yè)質(zhì)量管理中的平衡計(jì)分卡工具在醫(yī)院以及護(hù)理領(lǐng)域管理中的運(yùn)用推向深入。并就績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立提出來(lái)一些建議與嘗試，對(duì)護(hù)理績(jī)效管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。當(dāng)然，不同醫(yī)院以及不同的護(hù)理部門，其特點(diǎn)各有不同，采取的具體評(píng)價(jià)也是有差別的，只有結(jié)合自身實(shí)際，獲得職工認(rèn)同的績(jī)效評(píng)價(jià)方案與指標(biāo)才能收到比較理想的評(píng)價(jià)激勵(lì)效果。所以，本研究提出來(lái)的一些評(píng)價(jià)方法、形式以及一些案例性質(zhì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定，僅僅是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)提出一個(gè)案例說(shuō)明，代表一種共性中的個(gè)案，試圖以此說(shuō)明建立在平衡計(jì)分卡基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的特點(diǎn)與規(guī)律。至于具體如何去進(jìn)一步深入落實(shí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如何計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)等，尚沒(méi)有提出更加詳盡的數(shù)字。這也有待于在以后的學(xué)習(xí)與工作中不斷去完善發(fā)展，在實(shí)踐中進(jìn)一步思考與提高。

公共管理研究論文:公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程研究論文

面向21世紀(jì)的中國(guó)政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來(lái)取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國(guó)）的思想庫(kù)和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國(guó)政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國(guó)政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科。現(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國(guó)政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問(wèn)，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問(wèn)。70年代以來(lái)，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開(kāi)公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開(kāi)始的。在百余年的發(fā)展、演變過(guò)程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說(shuō)是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開(kāi)的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過(guò)程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開(kāi)，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過(guò)程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問(wèn)題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒(méi)有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問(wèn)題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國(guó)政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國(guó)民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過(guò)程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過(guò)于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國(guó)的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過(guò)分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過(guò)程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過(guò)程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來(lái)的發(fā)展。在80年代中期，問(wèn)題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開(kāi)發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的較大推動(dòng)力并非來(lái)自于社會(huì)科學(xué)家，而是來(lái)自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問(wèn)題或一般的政策系統(tǒng)及過(guò)程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問(wèn)題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來(lái)更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫(kù)的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過(guò)程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說(shuō)是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問(wèn)題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒(méi)有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來(lái)推行，而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國(guó)政策研究領(lǐng)域的最的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。超級(jí)秘書網(wǎng)

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說(shuō)，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過(guò)程途徑、精英途徑和制度途徑都來(lái)自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策，即公共決策問(wèn)題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來(lái)的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問(wèn)題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國(guó)出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問(wèn)題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來(lái)自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來(lái)研究公共管理尤其是政府管理問(wèn)題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更地說(shuō)，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國(guó)公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。

公共管理研究論文:職能研究的公共管理論文

一、對(duì)國(guó)內(nèi)政府公共管理職能的研究

1．政府公共管理基本職能政府的公共管理基本職能主要是針對(duì)任務(wù)性職能，具體可以包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面，這些職能要體現(xiàn)出政府在公共管理領(lǐng)域的活動(dòng)范圍和內(nèi)容，要發(fā)揮出政府對(duì)國(guó)家的整體作用。

2．政府公共管理運(yùn)行職能政府的公共管理基本職能必須在各個(gè)管理環(huán)節(jié)的合理運(yùn)作的情況下才能夠?qū)崿F(xiàn)，因此在進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，政府公共管理又包括了很大一部分的運(yùn)行職能。運(yùn)行職能主要包括如下一些內(nèi)容，如：協(xié)調(diào)、控制、人事、組織、報(bào)告、程序、決策、指揮、運(yùn)作等。不論是我國(guó)政府的基本職能還是其運(yùn)行職能，都與公用管理的服務(wù)水平和制度環(huán)境息息相關(guān)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化，社會(huì)進(jìn)步的今天，政府公共管理的職能會(huì)對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生重要的影響，能夠發(fā)揮舉足輕重的作用，我國(guó)要想促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展，還要在公共管理職能能力提升方面多做努力。

二、政府公共管理職能研究的總結(jié)與展望

國(guó)家職能和政府職能存在相互統(tǒng)一，互相支持的效果。當(dāng)前業(yè)內(nèi)對(duì)政府公共管理的研究盡管已經(jīng)取得了不曉得成效，但是還是存在很多不足的。學(xué)者面對(duì)研究普遍表現(xiàn)出對(duì)實(shí)證性內(nèi)容和微觀層面關(guān)注不夠的問(wèn)題。為此筆者建議可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行進(jìn)一步的探索：

（一）從法律和產(chǎn)權(quán)界定方面研究政府的公共管理職能法律作為政府發(fā)揮職能的基礎(chǔ)之一，研究其與政府公共管理的相關(guān)性必將為政府管理工作提供更好的市場(chǎng)機(jī)制和秩序，確保政府公共管理職能的有效發(fā)揮。

（二）從政府提供具體的基礎(chǔ)設(shè)施和維護(hù)政策環(huán)境方面去研究應(yīng)當(dāng)在重視政府提供良好基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，對(duì)政府提供良好資源配資、生產(chǎn)力發(fā)展及創(chuàng)新環(huán)境的能力和政策環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行研究，促進(jìn)政府職能的優(yōu)化發(fā)揮。

（三）研究政府建立和維護(hù)社會(huì)保障體系的職能通過(guò)社會(huì)保障體系的建立和完善，有利于從政府的角度發(fā)揮作用，提升社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力，減少民眾對(duì)政府的負(fù)面心理，維護(hù)社會(huì)未定，并且也可以促進(jìn)和改善民眾的價(jià)值取向，維持社會(huì)公正，讓政府致力于人民生活水平的提高工作。

（四）注意研究政府公共管理職能在發(fā)展中國(guó)家的特殊作用我國(guó)作為一個(gè)有代表性的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)公共管理職能尚處在一種未定型的狀態(tài)，還沒(méi)有成熟，因此在注意到發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共管理職能的普遍問(wèn)題時(shí)還要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，針對(duì)很多特殊性問(wèn)題進(jìn)行研究，通過(guò)實(shí)證方法和理論依據(jù)區(qū)分其普遍性和特殊性。

（五）重建公共管理職能的研究框架對(duì)政府公共管理職能的研究中，有一個(gè)很重要的研究方向就是當(dāng)市場(chǎng)作用不顯著是，政府如何通過(guò)迅速有效的手段發(fā)揮來(lái)挽救市場(chǎng)狀態(tài)，通過(guò)價(jià)值觀和利益觀的角度來(lái)保障政府對(duì)廣大人民利益的維護(hù)作用。

（六）從公共關(guān)系的視角探討政府公共管理職能政府的公關(guān)形象，特別是其美譽(yù)度和可信度直接影響著公眾對(duì)政府公共管理職能的支持與接受程度，研究如何在行使公共管理職能的過(guò)程中，確立表里如一的可信政府形象也應(yīng)該研究的重點(diǎn)方向。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和不斷完善的背景下，很多形勢(shì)向作為上層建筑的政府公共管理職能提出了挑戰(zhàn)和要求。作為政府公共管理職能的研究者應(yīng)敢于創(chuàng)新、大膽探索，為完善政府的公共管理職能提供具有參考價(jià)值的建議。

作者：李佩珊陸瀅潘玉梅單位：廣西大學(xué)

公共管理研究論文:美國(guó)政府公共管理特性研究論文

關(guān)鍵詞：美國(guó)政府公共管理特點(diǎn)啟示

摘要：美國(guó)的公共管理制度有其顯著特點(diǎn)，分析并揭示美國(guó)公共管理的基本理念、主要方式和特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，是促進(jìn)我國(guó)政府公共管理健康發(fā)展的有效途徑。

一、美國(guó)政府公共管理的特點(diǎn)

公共管理，是政府和其他公共組織整合社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理的一套制度、體制和機(jī)制的安排。從基本要素看，包括管理的主體、管理的客體和管理的方式三個(gè)方面；從內(nèi)在關(guān)系上看，是主體與客體、主體與主體、客體與客體三個(gè)利益關(guān)系的管理與協(xié)調(diào)。具體把握美國(guó)公共管理的特點(diǎn)，應(yīng)該從美國(guó)政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民、政府與非贏利組織等四個(gè)方面的關(guān)系進(jìn)行分析。

(一)政府與政府的關(guān)系：分權(quán)管理、自主管理

根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)實(shí)行三級(jí)政府架構(gòu)：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)及各種特區(qū)共5種類型。美國(guó)政府與政府的關(guān)系具有三個(gè)特點(diǎn)：

1.聯(lián)邦政府的分權(quán)管理。美國(guó)政府權(quán)力一分為三，即立法、司法和執(zhí)法，并用憲法這一國(guó)家大法將各自的權(quán)力定義下來(lái)。立法權(quán)力被賦予國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)有鑄造錢幣，維護(hù)軍隊(duì)，對(duì)外國(guó)宣戰(zhàn)，規(guī)制洲際和國(guó)際商貿(mào)，聯(lián)邦稅收和支出政策等權(quán)力。行政權(quán)力被賦予總統(tǒng)。總統(tǒng)是武裝部隊(duì)的三軍總司令，有權(quán)否決國(guó)會(huì)的有關(guān)提案，在獲得參議院批準(zhǔn)的條件下任命大使、較高法院的法官、聯(lián)邦法官或任何國(guó)會(huì)設(shè)立的政府官員，每年對(duì)國(guó)會(huì)作年度工作報(bào)告，給國(guó)會(huì)提交議案，監(jiān)督法律的忠實(shí)執(zhí)行等等。司法權(quán)力被賦予聯(lián)邦較高法院和它的下屬法院。較高法院最重要的責(zé)任就是在對(duì)憲法精神有爭(zhēng)議時(shí)提供對(duì)憲法的解釋，裁決政府的法律或行為是否違反憲法的精神。它是美國(guó)政府各個(gè)分支，包括州與地方等之間爭(zhēng)端的裁判員，是許多重大問(wèn)題的終審決定機(jī)構(gòu)。在這樣一個(gè)三權(quán)分立的體系內(nèi)，每一個(gè)權(quán)力分支都按照給定的功能獨(dú)立運(yùn)行，但同時(shí)，又在權(quán)力的使用方面受制于其它兩個(gè)體系，形成互相制衡的格局。

2.聯(lián)邦政府與州政府的分權(quán)管理。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系是聯(lián)邦關(guān)系，這種聯(lián)邦關(guān)系有這么兒個(gè)特點(diǎn)：一是聯(lián)邦政府的權(quán)力是州政府不得已而讓渡出來(lái)的，其權(quán)限分配由憲法明確界定，采取列舉制，把聯(lián)邦擁有的權(quán)限一一列舉出來(lái)，凡沒(méi)有列舉的權(quán)力都不是聯(lián)邦的。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)以州政府無(wú)法單獨(dú)行使的職能，如國(guó)防、外交、貨幣銀行、出人境管理、對(duì)外貿(mào)易、郵政及有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理有關(guān)事務(wù)。二是州政府的權(quán)力憲法也有明確界定。憲法中沒(méi)有明確賦予聯(lián)邦政府但也沒(méi)有被明文禁止的政府權(quán)力，歸于州政府或者人民。三是聯(lián)邦政府和州政府各自在其管理的領(lǐng)域擁有較高權(quán)力，都擁有自己的立法權(quán)和司法權(quán)，聯(lián)邦政府與州政府、地方政府沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府對(duì)州政府、地方政府的管理和控制是通過(guò)聯(lián)邦法律和公共財(cái)政撥款的附加條件來(lái)實(shí)現(xiàn)的。四是州政府大致按照聯(lián)邦政府的構(gòu)架實(shí)行三權(quán)分立、相互制約。州政府基本上都設(shè)立了議會(huì)，由參、眾兩院組成。州長(zhǎng)有權(quán)任命州政府各部的首長(zhǎng)等高級(jí)官員，但州的一些重要官員如檢察長(zhǎng)、州務(wù)卿、州司庫(kù)、審計(jì)長(zhǎng)等，卻不是由州長(zhǎng)任命，而是分別由選民選舉產(chǎn)生。因此，他們不對(duì)州長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而是與州長(zhǎng)分享行政權(quán)，從而限制了州長(zhǎng)的任命權(quán)和免職權(quán)，大大削弱了州長(zhǎng)對(duì)行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量龐大，有3千多個(gè)縣、2萬(wàn)多個(gè)市、1.7萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)(在行政上不屬于某一市或縣管轄而作為綜合管理的地方政府)，1.5萬(wàn)個(gè)校區(qū)(校區(qū)的職能就是提供公共教育主要是小學(xué)和中學(xué)教育)，3萬(wàn)個(gè)特別區(qū)(如灌溉區(qū)、公園區(qū)、消防區(qū)、水管理區(qū)、土壤保護(hù)區(qū)、公墓管理區(qū)、衛(wèi)生區(qū)等等)。地方政府它們都是相互獨(dú)立的自治機(jī)構(gòu)，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是自主管理。一是經(jīng)州憲法授權(quán)享有更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方白治的原則寫進(jìn)了州憲法，限制州議會(huì)和州官員干預(yù)地方的權(quán)力，形成所謂立憲地方自治。二是在組織運(yùn)行方面普遍采用公司制管理。美國(guó)政府的治理結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。美國(guó)的市大多實(shí)行市議會(huì)經(jīng)理制，縣也模仿市經(jīng)理制實(shí)行縣議會(huì)—行政經(jīng)理體制，特區(qū)、學(xué)區(qū)更是實(shí)行董事會(huì)制或委員會(huì)制。在美國(guó)地方政府中，選民、市長(zhǎng)或市政經(jīng)理(行政長(zhǎng)官)、市政理事會(huì)(立法機(jī)構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)相互制約的關(guān)系，由此形成了合理的政府治理結(jié)構(gòu)。三是居民廣泛參與地方政府管理。在地方政府，有一套決策參謀班子，他們是不拿報(bào)酬(或只有少量補(bǔ)貼)的市民志愿者組成的各種理事會(huì)和委員會(huì)，他們對(duì)政府決策起參謀和咨詢作用。如得克薩斯州庫(kù)帕斯克里斯蒂市實(shí)行的“市政議會(huì)十市政經(jīng)理”的地方政府管理模式，由選民直接選舉產(chǎn)生的市政議會(huì)和市長(zhǎng)一起制定政策和決定什么事情要做，由市政經(jīng)理及其行政機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。在市政議會(huì)下面，設(shè)有51個(gè)專門的理事會(huì)和委員會(huì)，共有500多名市民作為志愿者為立法機(jī)構(gòu)的決策提供咨詢服務(wù)。

(二)政府與企業(yè)的關(guān)系：創(chuàng)造環(huán)境，引導(dǎo)發(fā)展

1、扶持中小企業(yè)培育市場(chǎng)主體。美國(guó)擁有大量的小企業(yè)，其產(chǎn)出占美國(guó)除農(nóng)業(yè)以外全部產(chǎn)出的一半，雇用了政府以外約一半的勞動(dòng)力，創(chuàng)造了每年新增就業(yè)崗位(不包括政府部門)的60-80%。為扶持小企業(yè)發(fā)展，解決資金、技術(shù)等諸多的制約，政府于1953年專門成立了小企業(yè)管理局(SmallBusinessAdministration)，對(duì)小企業(yè)的利益給予保護(hù)、援助、指導(dǎo)和扶持，政府撥出專款予以支持。1953年以來(lái)，通過(guò)發(fā)放貸款、研發(fā)資助、政府采購(gòu)等措施，有2000萬(wàn)家小企業(yè)得到過(guò)小企業(yè)管理局的幫助。

2.反壟斷維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)。1890年，在平民主義者的強(qiáng)烈呼吁下，美國(guó)國(guó)會(huì)以壓倒多數(shù)票通過(guò)了《謝爾曼法》，并作為母法，與1914年國(guó)會(huì)通過(guò)的《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》一起，構(gòu)成了美國(guó)反壟斷法的基礎(chǔ)，對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由和自由經(jīng)濟(jì)體制具有極其重要的作用。

1911年，美較高法院宣布，美國(guó)煙草公司和標(biāo)準(zhǔn)石油公司因“欺行霸市”，違反了反壟斷法，命令兩公司立即解散，各自拆分為若干獨(dú)立的公司。1984年因AT&T幾乎壟斷了美國(guó)的州內(nèi)、州際和國(guó)際電話業(yè)務(wù)，為打破壟斷，美國(guó)政府將其一分為八。1994聯(lián)邦政府指控微軟公司以其技術(shù)優(yōu)勝與PC機(jī)廠家簽定了特殊合同條款，傷害了計(jì)算機(jī)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、消費(fèi)者的利益以及技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，把微軟告上了法庭。這種反壟斷，很好地保護(hù)了競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)了消費(fèi)者的利益。

3.提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。企業(yè)發(fā)展需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這些領(lǐng)域如水電煤氣和交通運(yùn)輸?shù)却蠖己馁Y巨大且私人資本不愿涉足，于是，美國(guó)政府對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行了巨額投資。比如：在電力方面，美國(guó)政府投資建設(shè)了大量的核電站；在交通方面，美國(guó)政府通過(guò)直接投資或投資補(bǔ)貼加快了高速公路的建設(shè)；在跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施方面，聯(lián)邦政府則采取統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理的方式，組織興建了田納西流域綜合治理的跨區(qū)工程；在區(qū)域開(kāi)發(fā)方面，聯(lián)邦政府組織了阿巴拉契亞山區(qū)的開(kāi)發(fā)，打破了行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合治理；在科研方面，有資料顯示，在與生產(chǎn)密切相關(guān)的研發(fā)投資中，1997年以前聯(lián)邦政府占50%以上，美國(guó)政府對(duì)于研發(fā)這種投資量大、風(fēng)險(xiǎn)高、私人顧慮多的領(lǐng)域，給予了積極的支持。

(三)政府與公民的關(guān)系：保障權(quán)利、激發(fā)活力

1.保障基本權(quán)利。美國(guó)人認(rèn)為，政府的權(quán)力是公民讓渡出來(lái)的。1891年通過(guò)的((公民權(quán)利法案》規(guī)定人身自由、言論自由、信仰自由、擁有財(cái)產(chǎn)的自由等與個(gè)人自由相關(guān)的基本權(quán)利是不可讓渡的，政府不能剝奪。

從宗教看。美國(guó)人信仰自由。根據(jù)2002年的估計(jì)，美國(guó)90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口總數(shù)的52%(包括各種教派)、羅馬天主教教眾占24%摩門教占2%、猶太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，遠(yuǎn)高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英國(guó)人的38%、法國(guó)人的34%，堪稱世界及時(shí)。政府對(duì)所有的教會(huì)和宗教團(tuán)體經(jīng)商行為都實(shí)行免稅制度，社會(huì)對(duì)教會(huì)的捐贈(zèng)也可以減稅。

從言論和新聞出版看。美國(guó)大約有1750家報(bào)紙和18000家期刊，還有數(shù)以千計(jì)的廣播電視臺(tái)。這些新聞機(jī)構(gòu)的新聞不需要預(yù)審，美國(guó)沒(méi)有預(yù)審制度，所以他們對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)生的事件反映迅速。國(guó)會(huì)的演講和投票過(guò)程都是電視現(xiàn)場(chǎng)直播的。在美國(guó)，媒體對(duì)社會(huì)和個(gè)人有著巨大而廣泛的影響，特別是一些主流媒體的影響就更大。美國(guó)新聞媒體有它特有的功效，一是通過(guò)媒體給公民表達(dá)思想和愿望的平臺(tái)。二是通過(guò)媒體反映出的公眾輿論，有利于正確地制定公共政策。三是通過(guò)媒體監(jiān)督政府，各級(jí)政府官員都處在機(jī)靈而警惕的新聞?dòng)浾弑O(jiān)視下，許多涉及貪污受賄、讀職、失職、腐敗、判斷失誤、不勝任、間諜活動(dòng)等案件都由媒體向全國(guó)公眾披露。

2.保障社會(huì)權(quán)利。(1)通過(guò)提供社會(huì)保障與公眾福利，讓公民過(guò)上比較體面的生活，同時(shí)也為美國(guó)提供了巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。美國(guó)自20世紀(jì)30年代起，針對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)帶來(lái)的劇烈社會(huì)動(dòng)蕩，以羅斯福總統(tǒng)提出社會(huì)保障法為標(biāo)志，實(shí)施政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度。經(jīng)過(guò)70年的調(diào)整補(bǔ)充，逐步發(fā)展成為一個(gè)比較廣泛、完整的體系。主要有以下特點(diǎn)：一是范圍不斷擴(kuò)大。美國(guó)采取比較現(xiàn)實(shí)的辦法，從社會(huì)函待解決的問(wèn)題人手，逐步擴(kuò)大領(lǐng)域、充實(shí)完善a1935年推行政府的社會(huì)保障計(jì)劃，解決當(dāng)時(shí)最急迫的失業(yè)與養(yǎng)老兩大問(wèn)題；1939年開(kāi)始將有關(guān)配偶和子女同時(shí)享受保障福利的條款納人該計(jì)劃；1950年又將傷殘保險(xiǎn)納人該計(jì)劃；1965年開(kāi)始實(shí)施政府的老年醫(yī)療保險(xiǎn)和窮人醫(yī)療補(bǔ)助；1970年開(kāi)始實(shí)施對(duì)收人極低的老人、殘疾人給予特殊補(bǔ)助的增補(bǔ)保險(xiǎn)收人計(jì)劃。現(xiàn)在美國(guó)政府的社保制度涵蓋四大方面16個(gè)具體項(xiàng)目。二是管理分級(jí)分權(quán)。美國(guó)采用了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級(jí)共同負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的模式，以保障實(shí)施的效率和靈活性。如退休保險(xiǎn)、老年醫(yī)療保險(xiǎn)直接由聯(lián)邦管理；失業(yè)保險(xiǎn)、窮人醫(yī)療補(bǔ)助主要在州一級(jí)管理；有的項(xiàng)目由聯(lián)邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具體實(shí)施和管理上擁有一定的自主權(quán)。三是引導(dǎo)民間共擔(dān)。通過(guò)政策積極的引導(dǎo)，私營(yíng)部門普遍實(shí)行了退休、失業(yè)、醫(yī)療保健等方面的福利，有實(shí)力的大企業(yè)都為員工提供良好的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。政府鼓勵(lì)個(gè)人在政府、雇主提出的保障項(xiàng)目外，參加各種私人保險(xiǎn)，如購(gòu)買私人退休養(yǎng)老保險(xiǎn)可享受免稅優(yōu)惠。這樣使民間和政府共同承擔(dān)了社會(huì)保障的責(zé)任，分散了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。

(2)通過(guò)發(fā)展教育保障公民受教育的權(quán)利，美國(guó)政府采取了三種做法：一是確實(shí)保障公民受教育的權(quán)利。美國(guó)實(shí)行了從小學(xué)到高中12年全免費(fèi)公立教育體制，20-24歲的人口接受高等教育的比率為80%多。美國(guó)政府財(cái)政收人的相當(dāng)一部分用于教育投人，如弗吉尼亞州教育支出占該州整個(gè)財(cái)政支出的三分之一多。二是調(diào)動(dòng)全民辦教育。聯(lián)邦政府、各州政府、地方政府及社會(huì)團(tuán)體都把教育當(dāng)成大事，形成了教育多軌制，調(diào)動(dòng)起多方面辦教育的積極性，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律辦“三全”(全民，，全程)教育，這是美國(guó)教育體制的較大特色。美國(guó)眾多的社會(huì)團(tuán)體(宗教，工會(huì)，企業(yè))和教育團(tuán)體(教育基金會(huì)，協(xié)會(huì)，研究會(huì))對(duì)推動(dòng)美國(guó)的教育發(fā)展起了巨大的作用。三是注重愛(ài)國(guó)教育。美國(guó)政府很注重采取各種形式來(lái)培養(yǎng)美國(guó)公民的民族認(rèn)同感、國(guó)家認(rèn)同感和文化認(rèn)同感。在美國(guó)有各種各樣的博物館，紀(jì)念館，所有的博物館、紀(jì)念館全天候向游人免費(fèi)開(kāi)放。

3.保障政治權(quán)利。政治權(quán)利，也即政治參與權(quán)，反映到美國(guó)社會(huì)的方方面面，從市長(zhǎng)選舉到總統(tǒng)選舉，從參與決策到監(jiān)督政府，都體現(xiàn)了這種政治參與權(quán)。

(四)政府與非贏利組織的關(guān)系：當(dāng)作伙伴、引導(dǎo)發(fā)展

非贏利組織是美國(guó)社會(huì)中的非政府亦非企業(yè)的機(jī)構(gòu)和組織的總稱，又稱第三部門、非政府組織、社會(huì)中間組織，主要包括獨(dú)立部門、公益機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等。最主要的特點(diǎn)是正規(guī)性、非政府、非盈利、公益性、自愿者參與。美國(guó)政府通過(guò)大力發(fā)展非贏利組織來(lái)管理公共事務(wù)，從而形成了政府組織和非贏利組織相互協(xié)作、共同管理公共事務(wù)的良好格局。

1.非贏利組織在公共管理中發(fā)揮了重要的作用。美國(guó)是世界上非盈利組織最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，全美約有160萬(wàn)個(gè)非贏利組織是在政府正式登記注冊(cè)的享有免稅資格的組織，其中101萬(wàn)個(gè)從事教育、健康、退休保護(hù)等服務(wù)性公益組織，6.5萬(wàn)個(gè)私人基金會(huì)，35萬(wàn)個(gè)免稅宗教組織。很多在歐洲和其他國(guó)家由政府管理的行業(yè)，在美國(guó)都是由非贏利組織管理的，51%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會(huì)服務(wù)都是由非贏利組織負(fù)責(zé)的。非贏利組織作為政府在公共治理中的好伙伴確實(shí)發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。一是有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，為企業(yè)提供大量的咨詢服務(wù)、信息服務(wù)、高科技孵化園等等。另一方面，極力推動(dòng)可持速發(fā)展。最為引人注目的是非盈利組織在環(huán)境保護(hù)方面取得的成績(jī)，它們或采取宣傳動(dòng)員等方式提高民眾的環(huán)保意識(shí)，或通過(guò)示威、抗議等途徑對(duì)決策者施加影響。二是有效地促進(jìn)了社會(huì)和諧。美國(guó)非盈利組織是一個(gè)重要的就業(yè)渠道，雇員達(dá)1500多萬(wàn)人，占全美勞動(dòng)力總數(shù)的11%a。它也是一個(gè)重要的社會(huì)福利渠道。如全美較大的一家籌款組織—聯(lián)合之路，在全國(guó)就有2100個(gè)分部，專門為社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)事業(yè)募捐，每年募捐的總款項(xiàng)高達(dá)30多億美元。它更是一個(gè)重要的解決其它社會(huì)問(wèn)題的渠道。在美國(guó)的非盈利組織中，直接面向人道主義、家庭服務(wù)的占30%。這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女保護(hù)、身心保健、救災(zāi)等服務(wù)。三是有效地促進(jìn)了政府決策。一方面促進(jìn)民主決策。非贏利組織所提供的是公共物品，它促進(jìn)了公共物品提供主體的多元化，推動(dòng)了社會(huì)自治的形成。另一方面促進(jìn)了科學(xué)決策。美國(guó)有2000多個(gè)從事政策分析的非贏利組織，是美國(guó)政府決策者政策理念的主要來(lái)源，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等國(guó)家事務(wù)決策中發(fā)揮著參謀與咨詢的作用，甚至影響決策。

2.美國(guó)政府堅(jiān)持市場(chǎng)取向引導(dǎo)非贏利組織發(fā)展。主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是較低門檻進(jìn)人。任何人只要向州政府有關(guān)部門提交注冊(cè)文件，組織有一定的宗旨，利潤(rùn)不在所有者和董事之間分配，組織機(jī)構(gòu)達(dá)到成立公司的低標(biāo)準(zhǔn)，一般都可以注冊(cè)。如果要成為免稅的非贏利組織才向聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行嚴(yán)格的審查。二是只促進(jìn)不干預(yù)。美國(guó)十分重視非贏利組織的相對(duì)獨(dú)立性，政府不能干涉非贏利組織的內(nèi)部事務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，而是采取多種方式促進(jìn)非贏利組織發(fā)展：通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)人們捐款，有效地引導(dǎo)了人們捐款的積極性；通過(guò)直接撥款或簽合同購(gòu)買民間組織服務(wù)的方式給予直接援助；同時(shí)以允許其發(fā)行債券和返還稅收及各種名義資助等間接方式支持。三是強(qiáng)調(diào)自主管理和司法管理。美國(guó)主要通過(guò)非贏利組織的內(nèi)部自律和司法來(lái)管理。一方面，按照規(guī)定，非贏利組織與其它法人組織一樣，有一套責(zé)任體系，保障其能夠承擔(dān)因?yàn)槠浣M織行為所產(chǎn)生的法律后果，這一責(zé)任體系以董事會(huì)為核心。如果非贏利公司的慈善資產(chǎn)被不當(dāng)使用或慈善信托沒(méi)有遵守，州司法部長(zhǎng)有權(quán)免除公司董事和官員的職務(wù)并對(duì)其進(jìn)行追加罰款。另一方面，根據(jù)美國(guó)有關(guān)法律，各州司法部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)監(jiān)督非贏利組織是否有欺詐行為，負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)；聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督免稅非贏利組織是否信守非贏利的宗旨，是否履行了稅法有關(guān)免稅組織的義務(wù)。他們都有義務(wù)就任何人對(duì)任何非贏利組織提出的舉報(bào)進(jìn)行審查。州司法部長(zhǎng)的權(quán)力是對(duì)有違法行為的非贏利組織提起訴訟，聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法取消非贏利組織的免稅資格。

二、給我們的啟示

我國(guó)改革開(kāi)放30年，在公共管理上積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了很大的突破。但是整體上我國(guó)公共管理制度仍然不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展的要求，也面臨著經(jīng)濟(jì)全球化、新技術(shù)革命以及應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的挑戰(zhàn)等。美國(guó)公共管理的做法和經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)的東西很多，對(duì)我們的啟示也是深遠(yuǎn)的，尤其是以下幾個(gè)方面：

(一)科學(xué)處理政府自身問(wèn)題是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主體和主要實(shí)施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身的關(guān)系。

1.要堅(jiān)持依法行政。“任何憲法都是對(duì)政府行使權(quán)力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是對(duì)憲法的履行”。美國(guó)聯(lián)邦政府的職權(quán)是有憲法明確界定的，而且采取列舉制一條一條列了出來(lái)。我國(guó)正處于從全能型政府向有限型政府的過(guò)渡階段，政府的職責(zé)還不是很明確，政府越位、錯(cuò)位和不到位的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。因此，要按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴(yán)格限制在法律許可的范圍內(nèi)，加快制定規(guī)范政府行為的法律法規(guī)，建立政府問(wèn)責(zé)制度。

2.要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)決定組織效率，明確職責(zé)是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的核心。美國(guó)實(shí)行三級(jí)政府構(gòu)架，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職責(zé)十分清楚，也很少交叉。我國(guó)實(shí)行五級(jí)行政構(gòu)架，各級(jí)之間、同級(jí)各部門之間職能交叉重疊的問(wèn)題以及職能缺位的間題還沒(méi)有很好解決。首先要優(yōu)化同級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)和完善從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)，撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)；要整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復(fù)。其次要理順上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。按照各級(jí)政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理職權(quán)，原則上，屬于全國(guó)性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共事務(wù)和重大事項(xiàng)，例如外交、國(guó)防、貨幣制造與發(fā)行、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等應(yīng)由中央負(fù)責(zé)；與地區(qū)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)和事項(xiàng)，例如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市政建設(shè)等由相關(guān)地方政府負(fù)責(zé)；與國(guó)家整體利益相關(guān)需中央統(tǒng)一管理、但其任務(wù)需要在地方執(zhí)行的事務(wù)與事項(xiàng)，例如民政、人事、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等，可由中央制定統(tǒng)一規(guī)范而由地方負(fù)責(zé)實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，理順中央和地方在相應(yīng)領(lǐng)域的分工和職責(zé)，合理調(diào)整一些領(lǐng)域中央對(duì)地方的垂直管理體制。再次要著手減少行政層級(jí)。積極進(jìn)行省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等探索，逐步形成科學(xué)的行政層級(jí)構(gòu)架。

3.要強(qiáng)化制度監(jiān)督。美國(guó)通過(guò)三權(quán)分立制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政、立法和司法相互制衡、相互監(jiān)督，同時(shí)通過(guò)公民參與政府管理和自治管理等一系列制度，來(lái)加強(qiáng)對(duì)政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督。我國(guó)的政體不同于美國(guó)，三權(quán)分立不適合我國(guó)國(guó)情，但我們?nèi)匀恍枰辉O(shè)計(jì)出一種制度，有效地監(jiān)督政府，有效地調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與公共管理、實(shí)行民主監(jiān)督的積極性。

(二)努力創(chuàng)造良好環(huán)境是政府公共管理的重要任務(wù)

1.為培育市場(chǎng)主體提供良好的體制環(huán)境。首先，要毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，但國(guó)有企業(yè)必須收縮戰(zhàn)線，有所為有所不為，只能在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，給非公經(jīng)濟(jì)騰出更大的發(fā)展空間。同時(shí)，要真正落實(shí)國(guó)有企業(yè)的自主權(quán)，真正實(shí)行政企分開(kāi)，真正讓國(guó)企成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。其次，要毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制企業(yè)的發(fā)展，使各種所有制企業(yè)在投融資、信貸、稅收、土地管理、市場(chǎng)準(zhǔn)人等各個(gè)方面都享有同等待遇，形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。要讓非公有制企業(yè)有機(jī)會(huì)參與國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。特別是對(duì)一些中小企業(yè)，要通過(guò)財(cái)政資助、稅收減免、政府采購(gòu)、擴(kuò)寬融資渠道、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)等一系列政策予以支持，以促進(jìn)中小企業(yè)加快成長(zhǎng)。

2.為企業(yè)發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。首先要規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。要加快壟斷行業(yè)改革，對(duì)電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)及供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)，大膽引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。要依法嚴(yán)厲打擊各種制假售假、侵權(quán)、商業(yè)欺詐等違法行為，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會(huì)信用體系。其次，要加快要素市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革。我國(guó)的商品和服務(wù)價(jià)格仍有5%由政府管制，資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等要素市場(chǎng)的產(chǎn)品價(jià)格的定價(jià)機(jī)制不完善，生產(chǎn)要素的價(jià)格很多不是由市場(chǎng)來(lái)決定，而是由行政權(quán)力在配置。近年來(lái)，在城市改造拆遷和土地轉(zhuǎn)讓、資金信貸以及資本市場(chǎng)“圈錢”等領(lǐng)域，權(quán)力配置生產(chǎn)要素的現(xiàn)象還比較普遍，因此必須加快要素市場(chǎng)改革。再次，要正確引導(dǎo)市場(chǎng)行為。政府要通過(guò)制定公開(kāi)、透明的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)信息、規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)人，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為。

3.為企業(yè)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。大型基礎(chǔ)設(shè)施如高速公路、機(jī)場(chǎng)、能源、通訊、重大工程技術(shù)研究中心建設(shè)等，企業(yè)不愿進(jìn)入或難以進(jìn)人，政府應(yīng)當(dāng)加大投入力度。當(dāng)然，在這些領(lǐng)域，政府也不應(yīng)當(dāng)獨(dú)包獨(dú)攬，要善于引人市場(chǎng)機(jī)制。政府還要利用財(cái)政政策、貨幣政策等調(diào)控手段，保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

(三)切實(shí)保障公民權(quán)利是政府公共管理的重要內(nèi)容

1.要通過(guò)切實(shí)保障公民權(quán)利來(lái)促進(jìn)發(fā)展。只著眼于保護(hù)精英群體的利益，而忽視保護(hù)廣大公民群體的基本權(quán)利、普通公民無(wú)法有效而平等地參與政治權(quán)力運(yùn)用的國(guó)家，既不是公正的，也不能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。因此，我們要進(jìn)一步完善有關(guān)制度，切實(shí)保護(hù)憲法規(guī)定的公民的各種權(quán)利。一個(gè)保障公民各種基本權(quán)利和政治參與權(quán)的過(guò)程，就是一個(gè)了解公民意愿的過(guò)程，就是一個(gè)發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性的過(guò)程，也就是一個(gè)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。

2.要通過(guò)切實(shí)解決民生問(wèn)題來(lái)促進(jìn)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)一方面經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，另一方面社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會(huì)問(wèn)題還比較突出，政府要切實(shí)負(fù)起這個(gè)責(zé)任。當(dāng)然，政府不可能把所有人的這些問(wèn)題都包起來(lái)，美國(guó)的社保制度也主要是首先針對(duì)老人、到殘疾人、再到低收人人群這樣逐步擴(kuò)大社保面的。所以我們要針對(duì)這些民生問(wèn)題進(jìn)行具體分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他們能上得起學(xué)、看得起病、住得起房。要不斷加大政府投人，減少財(cái)產(chǎn)、收人不平等所帶來(lái)的消費(fèi)不平等。

(四)大力發(fā)展非贏利組織是公共管理的重要舉措

美國(guó)政府一直把非贏利組織當(dāng)作自己的伙伴，非贏利組織做了大量政府干不了、干不好的事情，在社會(huì)公共治理中發(fā)揮了重要作用。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國(guó)的非贏利組織總體來(lái)說(shuō)發(fā)展比較滯后，我國(guó)每萬(wàn)人擁有的非威利組織只有2.1個(gè)，不及發(fā)展中國(guó)家平均水平的1/5，只相當(dāng)于美國(guó)的L40和法國(guó)的L90。要緩解龐大的公共服務(wù)需求和各種矛盾，要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)公共管理、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須積極發(fā)展各種非贏利組織。

1.思想觀念要轉(zhuǎn)變。無(wú)論是政府還是民間，都要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、重視非贏利組織的發(fā)展。公務(wù)員之家

2.扶持力度要加大。對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、咨詢機(jī)構(gòu)等，教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和公共安全等社會(huì)領(lǐng)域的各種基金會(huì)、扶貧協(xié)會(huì)等非贏利組織，要在制度上、法律上明確非贏利組織在公共服務(wù)體系中的地位和作用，目前除《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，非贏利組織還沒(méi)有專門的法律法規(guī)。要通過(guò)資金支持、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等政策支持非贏利組織發(fā)展。

3.要借助事業(yè)單位改革的契機(jī)促進(jìn)其發(fā)展。全國(guó)130多萬(wàn)個(gè)和湖南省8萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中，相當(dāng)一部分可以轉(zhuǎn)為非盈利組織。在進(jìn)行事業(yè)單位改革時(shí)，要把事業(yè)單位改革和發(fā)展非贏利組織有機(jī)結(jié)合起來(lái)，搞好公共服務(wù)的宏觀布局，將教育、衛(wèi)生、文化、科技等領(lǐng)域的相當(dāng)一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非贏利組織，使非盈利組織既能承接部分轉(zhuǎn)移出來(lái)的政府公共服務(wù)職能，又能為事業(yè)單位找到好出路。

公共管理研究論文:北美政府公共管理對(duì)我國(guó)引導(dǎo)作用研究論文

論文關(guān)鍵詞：美國(guó)政府；公共管理；特點(diǎn)；啟示

論文摘要：美國(guó)的公共管理制度有其顯著特點(diǎn)，分析并揭示美國(guó)公共管理的基本理念、主要方式和特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，是促進(jìn)我國(guó)政府公共管理健康發(fā)展的有效途徑。

一、美國(guó)政府公共管理的特點(diǎn)

公共管理，是政府和其他公共組織整合社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理的一套制度、體制和機(jī)制的安排。從基本要素看，包括管理的主體、管理的客體和管理的方式三個(gè)方面;從內(nèi)在關(guān)系上看，是主體與客體、主體與主體、客體與客體三個(gè)利益關(guān)系的管理與協(xié)調(diào)。具體把握美國(guó)公共管理的特點(diǎn)，應(yīng)該從美國(guó)政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民、政府與非贏利組織等四個(gè)方面的關(guān)系進(jìn)行分析。

(一)政府與政府的關(guān)系:分權(quán)管理、自主管理

根據(jù)美國(guó)憲法，美國(guó)實(shí)行三級(jí)政府架構(gòu):聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、自治市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)及各種特區(qū)共5種類型。美國(guó)政府與政府的關(guān)系具有三個(gè)特點(diǎn):

1.聯(lián)邦政府的分權(quán)管理。美國(guó)政府權(quán)力一分為三，即立法、司法和執(zhí)法，并用憲法這一國(guó)家大法將各自的權(quán)力定義下來(lái)。立法權(quán)力被賦予國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)有鑄造錢幣，維護(hù)軍隊(duì)，對(duì)外國(guó)宣戰(zhàn)，規(guī)制洲際和國(guó)際商貿(mào)，聯(lián)邦稅收和支出政策等權(quán)力。行政權(quán)力被賦予總統(tǒng)。總統(tǒng)是武裝部隊(duì)的三軍總司令，有權(quán)否決國(guó)會(huì)的有關(guān)提案，在獲得參議院批準(zhǔn)的條件下任命大使、較高法院的法官、聯(lián)邦法官或任何國(guó)會(huì)設(shè)立的政府官員，每年對(duì)國(guó)會(huì)作年度工作報(bào)告，給國(guó)會(huì)提交議案，監(jiān)督法律的忠實(shí)執(zhí)行等等。司法權(quán)力被賦予聯(lián)邦較高法院和它的下屬法院。較高法院最重要的責(zé)任就是在對(duì)憲法精神有爭(zhēng)議時(shí)提供對(duì)憲法的解釋，裁決政府的法律或行為是否違反憲法的精神。它是美國(guó)政府各個(gè)分支，包括州與地方等之間爭(zhēng)端的裁判員，是許多重大問(wèn)題的終審決定機(jī)構(gòu)。在這樣一個(gè)三權(quán)分立的體系內(nèi)，每一個(gè)權(quán)力分支都按照給定的功能獨(dú)立運(yùn)行，但同時(shí)，又在權(quán)力的使用方面受制于其它兩個(gè)體系，形成互相制衡的格局。

2.聯(lián)邦政府與州政府的分權(quán)管理。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系是聯(lián)邦關(guān)系，這種聯(lián)邦關(guān)系有這么兒個(gè)特點(diǎn):一是聯(lián)邦政府的權(quán)力是州政府不得已而讓渡出來(lái)的，其權(quán)限分配由憲法明確界定，采取列舉制，把聯(lián)邦擁有的權(quán)限一一列舉出來(lái)，凡沒(méi)有列舉的權(quán)力都不是聯(lián)邦的。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)以州政府無(wú)法單獨(dú)行使的職能，如國(guó)防、外交、貨幣銀行、出人境管理、對(duì)外貿(mào)易、郵政及有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理有關(guān)事務(wù)。二是州政府的權(quán)力憲法也有明確界定。憲法中沒(méi)有明確賦予聯(lián)邦政府但也沒(méi)有被明文禁止的政府權(quán)力，歸于州政府或者人民。三是聯(lián)邦政府和州政府各自在其管理的領(lǐng)域擁有較高權(quán)力，都擁有自己的立法權(quán)和司法權(quán)，聯(lián)邦政府與州政府、地方政府沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府對(duì)州政府、地方政府的管理和控制是通過(guò)聯(lián)邦法律和公共財(cái)政撥款的附加條件來(lái)實(shí)現(xiàn)的。四是州政府大致按照聯(lián)邦政府的構(gòu)架實(shí)行三權(quán)分立、相互制約。州政府基本上都設(shè)立了議會(huì)，由參、眾兩院組成。州長(zhǎng)有權(quán)任命州政府各部的首長(zhǎng)等高級(jí)官員，但州的一些重要官員如檢察長(zhǎng)、州務(wù)卿、州司庫(kù)、審計(jì)長(zhǎng)等，卻不是由州長(zhǎng)任命，而是分別由選民選舉產(chǎn)生。因此，他們不對(duì)州長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而是與州長(zhǎng)分享行政權(quán)，從而限制了州長(zhǎng)的任命權(quán)和免職權(quán)，大大削弱了州長(zhǎng)對(duì)行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美國(guó)地方政府?dāng)?shù)量龐大，有3千多個(gè)縣、2萬(wàn)多個(gè)市、1.7萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)(在行政上不屬于某一市或縣管轄而作為綜合管理的地方政府),1.5萬(wàn)個(gè)校區(qū)(校區(qū)的職能就是提供公共教育主要是小學(xué)和中學(xué)教育),3萬(wàn)個(gè)特別區(qū)(如灌溉區(qū)、公園區(qū)、消防區(qū)、水管理區(qū)、土壤保護(hù)區(qū)、公墓管理區(qū)、衛(wèi)生區(qū)等等)。地方政府它們都是相互獨(dú)立的自治機(jī)構(gòu)，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是自主管理。一是經(jīng)州憲法授權(quán)享有更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方白治的原則寫進(jìn)了州憲法，限制州議會(huì)和州官員干預(yù)地方的權(quán)力，形成所謂立憲地方自治。二是在組織運(yùn)行方面普遍采用公司制管理。美國(guó)政府的治理結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。美國(guó)的市大多實(shí)行市議會(huì)經(jīng)理制，縣也模仿市經(jīng)理制實(shí)行縣議會(huì)—行政經(jīng)理體制，特區(qū)、學(xué)區(qū)更是實(shí)行董事會(huì)制或委員會(huì)制。在美國(guó)地方政府中，選民、市長(zhǎng)或市政經(jīng)理(行政長(zhǎng)官)、市政理事會(huì)(立法機(jī)構(gòu))也是相互協(xié)調(diào)相互制約的關(guān)系，由此形成了合理的政府治理結(jié)構(gòu)。三是居民廣泛參與地方政府管理。在地方政府，有一套決策參謀班子，他們是不拿報(bào)酬(或只有少量補(bǔ)貼)的市民志愿者組成的各種理事會(huì)和委員會(huì)，他們對(duì)政府決策起參謀和咨詢作用。如得克薩斯州庫(kù)帕斯克里斯蒂市實(shí)行的“市政議會(huì)十市政經(jīng)理”的地方政府管理模式，由選民直接選舉產(chǎn)生的市政議會(huì)和市長(zhǎng)一起制定政策和決定什么事情要做，由市政經(jīng)理及其行政機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。在市政議會(huì)下面，設(shè)有51個(gè)專門的理事會(huì)和委員會(huì)，共有500多名市民作為志愿者為立法機(jī)構(gòu)的決策提供咨詢服務(wù)。

(二)政府與企業(yè)的關(guān)系:創(chuàng)造環(huán)境，引導(dǎo)發(fā)展

1、扶持中小企業(yè)培育市場(chǎng)主體。美國(guó)擁有大量的小企業(yè)，其產(chǎn)出占美國(guó)除農(nóng)業(yè)以外全部產(chǎn)出的一半，雇用了政府以外約一半的勞動(dòng)力，創(chuàng)造了每年新增就業(yè)崗位(不包括政府部門)的60-80%。為扶持小企業(yè)發(fā)展，解決資金、技術(shù)等諸多的制約，政府于1953年專門成立了小企業(yè)管理局(SmallBusinessAdministration)，對(duì)小企業(yè)的利益給予保護(hù)、援助、指導(dǎo)和扶持，政府撥出專款予以支持。1953年以來(lái)，通過(guò)發(fā)放貸款、研發(fā)資助、政府采購(gòu)等措施，有2000萬(wàn)家小企業(yè)得到過(guò)小企業(yè)管理局的幫助。

2.反壟斷維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)。1890年，在平民主義者的強(qiáng)烈呼吁下，美國(guó)國(guó)會(huì)以壓倒多數(shù)票通過(guò)了《謝爾曼法》，并作為母法，與1914年國(guó)會(huì)通過(guò)的《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》一起，構(gòu)成了美國(guó)反壟斷法的基礎(chǔ)，對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由和自由經(jīng)濟(jì)體制具有極其重要的作用。

1911年，美較高法院宣布，美國(guó)煙草公司和標(biāo)準(zhǔn)石油公司因“欺行霸市”，違反了反壟斷法，命令兩公司立即解散，各自拆分為若干獨(dú)立的公司。1984年因AT&T幾乎壟斷了美國(guó)的州內(nèi)、州際和國(guó)際電話業(yè)務(wù)，為打破壟斷，美國(guó)政府將其一分為八。1994聯(lián)邦政府指控微軟公司以其技術(shù)優(yōu)勝與PC機(jī)廠家簽定了特殊合同條款，傷害了計(jì)算機(jī)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、消費(fèi)者的利益以及技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，把微軟告上了法庭。這種反壟斷，很好地保護(hù)了競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)了消費(fèi)者的利益。

3.提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。企業(yè)發(fā)展需要良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這些領(lǐng)域如水電煤氣和交通運(yùn)輸?shù)却蠖己馁Y巨大且私人資本不愿涉足，于是，美國(guó)政府對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行了巨額投資。比如:在電力方面，美國(guó)政府投資建設(shè)了大量的核電站;在交通方面，美國(guó)政府通過(guò)直接投資或投資補(bǔ)貼加快了高速公路的建設(shè);在跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施方面，聯(lián)邦政府則采取統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理的方式，組織興建了田納西流域綜合治理的跨區(qū)工程;在區(qū)域開(kāi)發(fā)方面，聯(lián)邦政府組織了阿巴拉契亞山區(qū)的開(kāi)發(fā)，打破了行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合治理;在科研方面，有資料顯示，在與生產(chǎn)密切相關(guān)的研發(fā)投資中，1997年以前聯(lián)邦政府占50%以上，美國(guó)政府對(duì)于研發(fā)這種投資量大、風(fēng)險(xiǎn)高、私人顧慮多的領(lǐng)域，給予了積極的支持。

(三)政府與公民的關(guān)系:保障權(quán)利、激發(fā)活力

1.保障基本權(quán)利。美國(guó)人認(rèn)為，政府的權(quán)力是公民讓渡出來(lái)的。1891年通過(guò)的((公民權(quán)利法案》規(guī)定人身自由、言論自由、信仰自由、擁有財(cái)產(chǎn)的自由等與個(gè)人自由相關(guān)的基本權(quán)利是不可讓渡的，政府不能剝奪。

從宗教看。美國(guó)人信仰自由。根據(jù)2002年的估計(jì)，美國(guó)90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口總數(shù)的52%(包括各種教派)、羅馬天主教教眾占24%摩門教占2%、猶太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，遠(yuǎn)高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英國(guó)人的38%、法國(guó)人的34%,}’}堪稱世界及時(shí)。政府對(duì)所有的教會(huì)和宗教團(tuán)體經(jīng)商行為都實(shí)行免稅制度，社會(huì)對(duì)教會(huì)的捐贈(zèng)也可以減稅。

從言論和新聞出版看。美國(guó)大約有1750家報(bào)紙和18000家期刊，還有數(shù)以千計(jì)的廣播電視臺(tái)。這些新聞機(jī)構(gòu)的新聞不需要預(yù)審，美國(guó)沒(méi)有預(yù)審制度，所以他們對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)生的事件反映迅速。國(guó)會(huì)的演講和投票過(guò)程都是電視現(xiàn)場(chǎng)直播的。在美國(guó)，媒體對(duì)社會(huì)和個(gè)人有著巨大而廣泛的影響，特別是一些主流媒體的影響就更大。美國(guó)新聞媒體有它特有的功效，一是通過(guò)媒體給公民表達(dá)思想和愿望的平臺(tái)。二是通過(guò)媒體反映出的公眾輿論，有利于正確地制定公共政策。三是通過(guò)媒體監(jiān)督政府，各級(jí)政府官員都處在機(jī)靈而警惕的新聞?dòng)浾弑O(jiān)視下，許多涉及貪污受賄、讀職、失職、腐敗、判斷失誤、不勝任、間諜活動(dòng)等案件都由媒體向全國(guó)公眾披露。

2.保障社會(huì)權(quán)利。(1)通過(guò)提供社會(huì)保障與公眾福利，讓公民過(guò)上比較體面的生活，同時(shí)也為美國(guó)提供了巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。美國(guó)自20世紀(jì)30年代起，針對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)帶來(lái)的劇烈社會(huì)動(dòng)蕩，以羅斯福總統(tǒng)提出社會(huì)保障法為標(biāo)志，實(shí)施政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度。經(jīng)過(guò)70年的調(diào)整補(bǔ)充，逐步發(fā)展成為一個(gè)比較廣泛、完整的體系。主要有以下特點(diǎn):一是范圍不斷擴(kuò)大。美國(guó)采取比較現(xiàn)實(shí)的辦法，從社會(huì)函待解決的問(wèn)題人手，逐步擴(kuò)大領(lǐng)域、充實(shí)完善a1935年推行政府的社會(huì)保障計(jì)劃，解決當(dāng)時(shí)最急迫的失業(yè)與養(yǎng)老兩大問(wèn)題;1939年開(kāi)始將有關(guān)配偶和子女同時(shí)享受保障福利的條款納人該計(jì)劃;1950年又將傷殘保險(xiǎn)納人該計(jì)劃;1965年開(kāi)始實(shí)施政府的老年醫(yī)療保險(xiǎn)和窮人醫(yī)療補(bǔ)助;1970年開(kāi)始實(shí)施對(duì)收人極低的老人、殘疾人給予特殊補(bǔ)助的增補(bǔ)保險(xiǎn)收人計(jì)劃。現(xiàn)在美國(guó)政府的社保制度涵蓋四大方面16個(gè)具體項(xiàng)目。二是管理分級(jí)分權(quán)。美國(guó)采用了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級(jí)共同負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的模式，以保障實(shí)施的效率和靈活性。如退休保險(xiǎn)、老年醫(yī)療保險(xiǎn)直接由聯(lián)邦管理;失業(yè)保險(xiǎn)、窮人醫(yī)療補(bǔ)助主要在州一級(jí)管理;有的項(xiàng)目由聯(lián)邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具體實(shí)施和管理上擁有一定的自主權(quán)。三是引導(dǎo)民間共擔(dān)。通過(guò)政策積極的引導(dǎo)，私營(yíng)部門普遍實(shí)行了退休、失業(yè)、醫(yī)療保健等方面的福利，有實(shí)力的大企業(yè)都為員工提供良好的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。政府鼓勵(lì)個(gè)人在政府、雇主提出的保障項(xiàng)目外，參加各種私人保險(xiǎn)，如購(gòu)買私人退休養(yǎng)老保險(xiǎn)可享受免稅優(yōu)惠。這樣使民間和政府共同承擔(dān)了社會(huì)保障的責(zé)任，分散了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。

(2)通過(guò)發(fā)展教育保障公民受教育的權(quán)利，美國(guó)政府采取了三種做法:一是確實(shí)保障公民受教育的權(quán)利。美國(guó)實(shí)行了從小學(xué)到高中12年全免費(fèi)公立教育體制，20-24歲的人口接受高等教育的比率為80%多。美國(guó)政府財(cái)政收人的相當(dāng)一部分用于教育投人，如弗吉尼亞州教育支出占該州整個(gè)財(cái)政支出的三分之一多。二是調(diào)動(dòng)全民辦教育。聯(lián)邦政府、各州政府、地方政府及社會(huì)團(tuán)體都把教育當(dāng)成大事，形成了教育多軌制，調(diào)動(dòng)起多方面辦教育的積極性，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律辦“三全”(全民，，全程)教育，這是美國(guó)教育體制的較大特色。美國(guó)眾多的社會(huì)團(tuán)體(宗教，工會(huì)，企業(yè))和教育團(tuán)體(教育基金會(huì)，協(xié)會(huì)，研究會(huì))對(duì)推動(dòng)美國(guó)的教育發(fā)展起了巨大的作用。三是注重愛(ài)國(guó)教育。美國(guó)政府很注重采取各種形式來(lái)培養(yǎng)美國(guó)公民的民族認(rèn)同感、國(guó)家認(rèn)同感和文化認(rèn)同感。在美國(guó)有各種各樣的博物館，紀(jì)念館，所有的博物館、紀(jì)念館全天候向游人免費(fèi)開(kāi)放。

3.保障政治權(quán)利。政治權(quán)利，也即政治參與權(quán)，反映到美國(guó)社會(huì)的方方面面，從市長(zhǎng)選舉到總統(tǒng)選舉，從參與決策到監(jiān)督政府，都體現(xiàn)了這種政治參與權(quán)。

(四)政府與非贏利組織的關(guān)系:當(dāng)作伙伴、引導(dǎo)發(fā)展

非贏利組織是美國(guó)社會(huì)中的非政府亦非企業(yè)的機(jī)構(gòu)和組織的總稱，又稱第三部門、非政府組織、社會(huì)中間組織，主要包括獨(dú)立部門、公益機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等。最主要的特點(diǎn)是正規(guī)性、非政府、非盈利、公益性、自愿者參與。美國(guó)政府通過(guò)大力發(fā)展非贏利組織來(lái)管理公共事務(wù)，從而形成了政府組織和非贏利組織相互協(xié)作、共同管理公共事務(wù)的良好格局。

1.非贏利組織在公共管理中發(fā)揮了重要的作用。美國(guó)是世界上非盈利組織最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，全美約有160萬(wàn)個(gè)非贏利組織是在政府正式登記注冊(cè)的享有免稅資格的組織，其中101萬(wàn)個(gè)從事教育、健康、退休保護(hù)等服務(wù)性公益組織，6.5萬(wàn)個(gè)私人基金會(huì)，35萬(wàn)個(gè)免稅宗教組織。很多在歐洲和其他國(guó)家由政府管理的行業(yè)，在美國(guó)都是由非贏利組織管理的，51%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會(huì)服務(wù)都是由非贏利組織負(fù)責(zé)的。非贏利組織作為政府在公共治理中的好伙伴確實(shí)發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。一是有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，為企業(yè)提供大量的咨詢服務(wù)、信息服務(wù)、高科技孵化園等等。另一方面，極力推動(dòng)可持速發(fā)展。最為引人注目的是非盈利組織在環(huán)境保護(hù)方面取得的成績(jī)，它們或采取宣傳動(dòng)員等方式提高民眾的環(huán)保意識(shí)，或通過(guò)示威、抗議等途徑對(duì)決策者施加影響。二是有效地促進(jìn)了社會(huì)和諧。美國(guó)非盈利組織是一個(gè)重要的就業(yè)渠道，雇員達(dá)1500多萬(wàn)人，占全美勞動(dòng)力總數(shù)的11%a。它也是一個(gè)重要的社會(huì)福利渠道。如全美較大的一家籌款組織—聯(lián)合之路，在全國(guó)就有2100個(gè)分部，專門為社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)事業(yè)募捐，每年募捐的總款項(xiàng)高達(dá)30多億美元。它更是一個(gè)重要的解決其它社會(huì)問(wèn)題的渠道。在美國(guó)的非盈利組織中，直接面向人道主義、家庭服務(wù)的占30%。這些組織專門提供青少年教育、家庭咨詢、婦女保護(hù)、身心保健、救災(zāi)等服務(wù)。三是有效地促進(jìn)了政府決策。一方面促進(jìn)民主決策。非贏利組織所提供的是公共物品，它促進(jìn)了公共物品提供主體的多元化，推動(dòng)了社會(huì)自治的形成。另一方面促進(jìn)了科學(xué)決策。美國(guó)有2000多個(gè)從事政策分析的非贏利組織，是美國(guó)政府決策者政策理念的主要來(lái)源，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等國(guó)家事務(wù)決策中發(fā)揮著參謀與咨詢的作用，甚至影響決策。

2.美國(guó)政府堅(jiān)持市場(chǎng)取向引導(dǎo)非贏利組織發(fā)展。主要有以下三個(gè)特點(diǎn):一是較低門檻進(jìn)人。任何人只要向州政府有關(guān)部門提交注冊(cè)文件，組織有一定的宗旨，利潤(rùn)不在所有者和董事之間分配，組織機(jī)構(gòu)達(dá)到成立公司的低標(biāo)準(zhǔn)，一般都可以注冊(cè)。如果要成為免稅的非贏利組織才向聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)，聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行嚴(yán)格的審查。二是只促進(jìn)不干預(yù)。美國(guó)十分重視非贏利組織的相對(duì)獨(dú)立性，政府不能干涉非贏利組織的內(nèi)部事務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)，而是采取多種方式促進(jìn)非贏利組織發(fā)展:通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)人們捐款，有效地引導(dǎo)了人們捐款的積極性;通過(guò)直接撥款或簽合同購(gòu)買民間組織服務(wù)的方式給予直接援助;同時(shí)以允許其發(fā)行債券和返還稅收及各種名義資助等間接方式支持。三是強(qiáng)調(diào)自主管理和司法管理。美國(guó)主要通過(guò)非贏利組織的內(nèi)部自律和司法來(lái)管理。一方面，按照規(guī)定，非贏利組織與其它法人組織一樣，有一套責(zé)任體系，保障其能夠承擔(dān)因?yàn)槠浣M織行為所產(chǎn)生的法律后果，這一責(zé)任體系以董事會(huì)為核心。如果非贏利公司的慈善資產(chǎn)被不當(dāng)使用或慈善信托沒(méi)有遵守，州司法部長(zhǎng)有權(quán)免除公司董事和官員的職務(wù)并對(duì)其進(jìn)行追加罰款。另一方面，根據(jù)美國(guó)有關(guān)法律，各州司法部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)監(jiān)督非贏利組織是否有欺詐行為，負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行審計(jì);聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督免稅非贏利組織是否信守非贏利的宗旨，是否履行了稅法有關(guān)免稅組織的義務(wù)。他們都有義務(wù)就任何人對(duì)任何非贏利組織提出的舉報(bào)進(jìn)行審查。州司法部長(zhǎng)的權(quán)力是對(duì)有違法行為的非贏利組織提起訴訟，聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法取消非贏利組織的免稅資格。

二、給我們的啟示

我國(guó)改革開(kāi)放30年，在公共管理上積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了很大的突破。但是整體上我國(guó)公共管理制度仍然不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展的要求，也面臨著經(jīng)濟(jì)全球化、新技術(shù)革命以及應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的挑戰(zhàn)等。美國(guó)公共管理的做法和經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)的東西很多，對(duì)我們的啟示也是深遠(yuǎn)的，尤其是以下幾個(gè)方面:

(一)科學(xué)處理政府自身問(wèn)題是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主體和主要實(shí)施者，搞好公共管理必須首先處理好政府自身的關(guān)系。

1.要堅(jiān)持依法行政。“任何憲法都是對(duì)政府行使權(quán)力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是對(duì)憲法的履行”。美國(guó)聯(lián)邦政府的職權(quán)是有憲法明確界定的，而且采取列舉制一條一條列了出來(lái)。我國(guó)正處于從全能型政府向有限型政府的過(guò)渡階段，政府的職責(zé)還不是很明確，政府越位、錯(cuò)位和不到位的現(xiàn)象依然嚴(yán)重。因此，要按照“法未允許，即為禁止”的原則，把政府行為嚴(yán)格限制在法律許可的范圍內(nèi)，加快制定規(guī)范政府行為的法律法規(guī)，建立政府問(wèn)責(zé)制度。

2.要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)決定組織效率，明確職責(zé)是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的核心。美國(guó)實(shí)行三級(jí)政府構(gòu)架，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職責(zé)十分清楚，也很少交叉。我國(guó)實(shí)行五級(jí)行政構(gòu)架，各級(jí)之間、同級(jí)各部門之間職能交叉重疊的問(wèn)題以及職能缺位的間題還沒(méi)有很好解決。首先要優(yōu)化同級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)和完善從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)，撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu);要整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復(fù)。其次要理順上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。按照各級(jí)政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理職權(quán)，原則上，屬于全國(guó)性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共事務(wù)和重大事項(xiàng)，例如外交、國(guó)防、貨幣制造與發(fā)行、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等應(yīng)由中央負(fù)責(zé);與地區(qū)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)的公共事務(wù)和事項(xiàng)，例如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市政建設(shè)等由相關(guān)地方政府負(fù)責(zé);與國(guó)家整體利益相關(guān)需中央統(tǒng)一管理、但其任務(wù)需要在地方執(zhí)行的事務(wù)與事項(xiàng)，例如民政、人事、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等，可由中央制定統(tǒng)一規(guī)范而由地方負(fù)責(zé)實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，理順中央和地方在相應(yīng)領(lǐng)域的分工和職責(zé)，合理調(diào)整一些領(lǐng)域中央對(duì)地方的垂直管理體制。再次要著手減少行政層級(jí)。積極進(jìn)行省直管縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等探索，逐步形成科學(xué)的行政層級(jí)構(gòu)架。

3.要強(qiáng)化制度監(jiān)督。美國(guó)通過(guò)三權(quán)分立制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政、立法和司法相互制衡、相互監(jiān)督，同時(shí)通過(guò)公民參與政府管理和自治管理等一系列制度，來(lái)加強(qiáng)對(duì)政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督。我國(guó)的政體不同于美國(guó)，三權(quán)分立不適合我國(guó)國(guó)情，但我們?nèi)匀恍枰辉O(shè)計(jì)出一種制度，有效地監(jiān)督政府，有效地調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與公共管理、實(shí)行民主監(jiān)督的積極性。公務(wù)員之家

(二)努力創(chuàng)造良好環(huán)境是政府公共管理的重要任務(wù)

1.為培育市場(chǎng)主體提供良好的體制環(huán)境。首先，要毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，但國(guó)有企業(yè)必須收縮戰(zhàn)線，有所為有所不為，只能在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，給非公經(jīng)濟(jì)騰出更大的發(fā)展空間。同時(shí)，要真正落實(shí)國(guó)有企業(yè)的自主權(quán)，真正實(shí)行政企分開(kāi)，真正讓國(guó)企成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。其次，要毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制企業(yè)的發(fā)展，使各種所有制企業(yè)在投融資、信貸、稅收、土地管理、市場(chǎng)準(zhǔn)人等各個(gè)方面都享有同等待遇，形成一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。要讓非公有制企業(yè)有機(jī)會(huì)參與國(guó)有企業(yè)改革，進(jìn)入公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)以及社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。特別是對(duì)一些中小企業(yè)，要通過(guò)財(cái)政資助、稅收減免、政府采購(gòu)、擴(kuò)寬融資渠道、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)等一系列政策予以支持，以促進(jìn)中小企業(yè)加快成長(zhǎng)。

2.為企業(yè)發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。首先要規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。要加快壟斷行業(yè)改革，對(duì)電力、郵政、電信、鐵路等行業(yè)及供水、供氣、供熱等市政公用事業(yè)，大膽引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。要依法嚴(yán)厲打擊各種制假售假、侵權(quán)、商業(yè)欺詐等違法行為，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會(huì)信用體系。其次，要加快要素市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革。我國(guó)的商品和服務(wù)價(jià)格仍有5%由政府管制，資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等要素市場(chǎng)的產(chǎn)品價(jià)格的定價(jià)機(jī)制不完善，生產(chǎn)要素的價(jià)格很多不是由市場(chǎng)來(lái)決定，而是由行政權(quán)力在配置。近年來(lái)，在城市改造拆遷和土地轉(zhuǎn)讓、資金信貸以及資本市場(chǎng)“圈錢”等領(lǐng)域，權(quán)力配置生產(chǎn)要素的現(xiàn)象還比較普遍，因此必須加快要素市場(chǎng)改革。再次，要正確引導(dǎo)市場(chǎng)行為。政府要通過(guò)制定公開(kāi)、透明的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)信息、規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)人，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為。

3.為企業(yè)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。大型基礎(chǔ)設(shè)施如高速公路、機(jī)場(chǎng)、能源、通訊、重大工程技術(shù)研究中心建設(shè)等，企業(yè)不愿進(jìn)入或難以進(jìn)人，政府應(yīng)當(dāng)加大投入力度。當(dāng)然，在這些領(lǐng)域，政府也不應(yīng)當(dāng)獨(dú)包獨(dú)攬，要善于引人市場(chǎng)機(jī)制。政府還要利用財(cái)政政策、貨幣政策等調(diào)控手段，保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

(三)切實(shí)保障公民權(quán)利是政府公共管理的重要內(nèi)容

1.要通過(guò)切實(shí)保障公民權(quán)利來(lái)促進(jìn)發(fā)展。只著眼于保護(hù)精英群體的利益，而忽視保護(hù)廣大公民群體的基本權(quán)利、普通公民無(wú)法有效而平等地參與政治權(quán)力運(yùn)用的國(guó)家，既不是公正的，也不能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。因此，我們要進(jìn)一步完善有關(guān)制度，切實(shí)保護(hù)憲法規(guī)定的公民的各種權(quán)利。一個(gè)保障公民各種基本權(quán)利和政治參與權(quán)的過(guò)程，就是一個(gè)了解公民意愿的過(guò)程，就是一個(gè)發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性的過(guò)程，也就是一個(gè)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。

2.要通過(guò)切實(shí)解決民生問(wèn)題來(lái)促進(jìn)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)一方面經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，另一方面社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會(huì)問(wèn)題還比較突出，政府要切實(shí)負(fù)起這個(gè)責(zé)任。當(dāng)然，政府不可能把所有人的這些問(wèn)題都包起來(lái)，美國(guó)的社保制度也主要是首先針對(duì)老人、到殘疾人、再到低收人人群這樣逐步擴(kuò)大社保面的。所以我們要針對(duì)這些民生問(wèn)題進(jìn)行具體分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他們能上得起學(xué)、看得起病、住得起房。要不斷加大政府投人，減少財(cái)產(chǎn)、收人不平等所帶來(lái)的消費(fèi)不平等。

(四)大力發(fā)展非贏利組織是公共管理的重要舉措

美國(guó)政府一直把非贏利組織當(dāng)作自己的伙伴，非贏利組織做了大量政府干不了、干不好的事情，在社會(huì)公共治理中發(fā)揮了重要作用。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國(guó)的非贏利組織總體來(lái)說(shuō)發(fā)展比較滯后，我國(guó)每萬(wàn)人擁有的非威利組織只有2.1個(gè)，不及發(fā)展中國(guó)家平均水平的1/5，只相當(dāng)于美國(guó)的L40和法國(guó)的L90。要緩解龐大的公共服務(wù)需求和各種矛盾，要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)公共管理、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，就必須積極發(fā)展各種非贏利組織。

1.思想觀念要轉(zhuǎn)變。無(wú)論是政府還是民間，都要從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、重視非贏利組織的發(fā)展。

2.扶持力度要加大。對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、咨詢機(jī)構(gòu)等，教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和公共安全等社會(huì)領(lǐng)域的各種基金會(huì)、扶貧協(xié)會(huì)等非贏利組織，要在制度上、法律上明確非贏利組織在公共服務(wù)體系中的地位和作用，目前除《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，非贏利組織還沒(méi)有專門的法律法規(guī)。要通過(guò)資金支持、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等政策支持非贏利組織發(fā)展。

3.要借助事業(yè)單位改革的契機(jī)促進(jìn)其發(fā)展。全國(guó)130多萬(wàn)個(gè)和湖南省8萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中，相當(dāng)一部分可以轉(zhuǎn)為非盈利組織。在進(jìn)行事業(yè)單位改革時(shí)，要把事業(yè)單位改革和發(fā)展非贏利組織有機(jī)結(jié)合起來(lái)，搞好公共服務(wù)的宏觀布局，將教育、衛(wèi)生、文化、科技等領(lǐng)域的相當(dāng)一部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為非贏利組織，使非盈利組織既能承接部分轉(zhuǎn)移出來(lái)的政府公共服務(wù)職能，又能為事業(yè)單位找到好出路。

公共管理研究論文:公共管理政策主導(dǎo)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)研究論文

論文關(guān)鍵詞:政府公共管理;企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

論文摘要:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要因素，要正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)家與理論界三個(gè)方面在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育方面的積極作用。

一、政府公共管理是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育系統(tǒng)工程中的一個(gè)重要方面

企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，是指在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，一個(gè)企業(yè)所具有的能夠持續(xù)地比其他企業(yè)更有效地向市場(chǎng)(消費(fèi)者，包括生產(chǎn)性消費(fèi)者)提供產(chǎn)品或服務(wù)，并獲得贏利和自身發(fā)展的綜合素質(zhì)(金暗,2001)。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是企業(yè)生存和發(fā)展的長(zhǎng)期決定因素。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為在全球化市場(chǎng)上各國(guó)或各地區(qū)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。而企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力(主要是企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力)的展現(xiàn)。因而，如何組織和提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力就成為經(jīng)濟(jì)全球化下各國(guó)政府、企業(yè)及理論界的關(guān)注焦點(diǎn)。

企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)力的差異，既源于企業(yè)掌握的競(jìng)爭(zhēng)所需的資源和能力的不同，也受著市場(chǎng)、體制、社會(huì)、文化、環(huán)境等多因素的影響。國(guó)內(nèi)外理論界在研究企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力決定因素時(shí)從未忽略過(guò)政府的作用。世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)和瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院(IMD)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)體系中，無(wú)論是在其2001年前使用的8大要素評(píng)價(jià)體系中還是2001年起使用的4大要素評(píng)價(jià)體系中，政府管理與效率這一要素始終占有顯著的位置。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(DECD)的有關(guān)報(bào)告也明確強(qiáng)調(diào)了政府為企業(yè)提供商業(yè)環(huán)境并影響其競(jìng)爭(zhēng)力的作用。即便是在主要從產(chǎn)業(yè)關(guān)系上分析產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的邁克爾。波特教授的分析框架中，政府行為也與要素條件、需求條件、相關(guān)與輔助產(chǎn)業(yè)的狀況、企業(yè)策略、結(jié)構(gòu)及競(jìng)爭(zhēng)者、機(jī)遇并列為6個(gè)主要因素。

政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮著不可替代的作用，在培育國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力方面表現(xiàn)得更為明顯。近30年來(lái)，政府的作用總體上呈加強(qiáng)趨勢(shì)。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)觀察，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響可以說(shuō)無(wú)所不在。例如，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府的科技政策影響到技術(shù)投入與創(chuàng)造能力，政府的貿(mào)易與投資政策直接決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化程度，等等。從深層次上看，政府對(duì)市場(chǎng)的基本態(tài)度，制約著一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制類型和總體效率狀況。在理論和政策層面，政府發(fā)揮何種作用、在多大程度上發(fā)揮作用以及發(fā)揮作用的方式，都是經(jīng)久不衰、廣為談?wù)摰囊粋€(gè)重要議題。

中國(guó)己經(jīng)是世界貿(mào)易組織(WTO)的成員國(guó)。加入WTO，標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)參與了以現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)全球化為特征，以國(guó)際多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定為載體的世界經(jīng)濟(jì)體系;標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段，即建立逐步按世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則運(yùn)作并充分考慮中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段:標(biāo)志著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放正面臨著從轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下單邊的主動(dòng)的、試點(diǎn)式的開(kāi)放方式向著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下多邊的、有規(guī)則的、多方位多層次開(kāi)放方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。體制環(huán)境和外部環(huán)境的變化無(wú)疑將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。這種變化要求我們發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。顯然，這種環(huán)境的變化要求我們加快對(duì)我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的培育，進(jìn)一步研究我國(guó)政府在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育中作用的發(fā)揮。換言之，在我國(guó)進(jìn)一步參與經(jīng)濟(jì)全球化背景下，如何進(jìn)一步組織和提升當(dāng)前總體水平尚低的我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，成為我國(guó)的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。事實(shí)上，近年來(lái)企業(yè)界和理論界已對(duì)此展開(kāi)了廣泛的研究，特別是在微觀企業(yè)組織制度與經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略方面提出了一些頗有見(jiàn)地的對(duì)策建議。本文要著重討論的是新形勢(shì)下在宏觀層面上政府公共管理在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育中的作用問(wèn)題，筆者的基本觀點(diǎn)是:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要因素，要正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，或者從更本質(zhì)上說(shuō)，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)家與理論界三方面在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育方面的積極作用。

二、從“新政府—市場(chǎng)觀”看政府公共管理在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育中的作用

當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，筆者曾經(jīng)將其定義為三個(gè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的層面:一是指20世紀(jì)90年代以來(lái)世界上絕大多數(shù)國(guó)家無(wú)論大小，不分經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，市場(chǎng)機(jī)制都已成為資源配置的首要方式，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主流方向;二是指與此同時(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有政府宏觀調(diào)控而非自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);三是指世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)目前各國(guó)建設(shè)的是在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)及經(jīng)濟(jì)全球化條件下而非封閉經(jīng)濟(jì)條件下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

正是在當(dāng)前現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化的深化發(fā)展中，“新政府—市場(chǎng)觀”成為全球各國(guó)定位其資源運(yùn)行機(jī)制的主流。所謂“新政府—市場(chǎng)觀”，是指既承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用，又尋求經(jīng)濟(jì)全球化下政府調(diào)節(jié)干預(yù)經(jīng)濟(jì)解決市場(chǎng)失靈政策的新形式，在順應(yīng)并主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中趨利避害。它內(nèi)含一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)與判斷:在現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，市場(chǎng)失靈與政府失靈都可能存在，總體而言，市場(chǎng)機(jī)制較之于計(jì)劃?rùn)C(jī)制在資源配置方面能夠發(fā)揮較好的基礎(chǔ)性作用，但市場(chǎng)失靈的存在為政府作用留下了空間。這一認(rèn)識(shí)與判斷的政策含義在于，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠解決好的問(wèn)題，都應(yīng)交由市場(chǎng)去完成;政府在處理市場(chǎng)失靈問(wèn)題時(shí)應(yīng)以不扭曲市場(chǎng)機(jī)制為前提，并應(yīng)能發(fā)揮積極主動(dòng)的作用。這一觀點(diǎn)可用兩句簡(jiǎn)單的英語(yǔ)加以概括:"Marketisgoodbutnotenough;Governmentisnoteverythingbutakeysomething"(市場(chǎng)是重要的，但非萬(wàn)能;政府并不能包辦一切，但應(yīng)起重要作用)。

需要指出的是，現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“新政府—市場(chǎng)觀”是相對(duì)于過(guò)去封閉經(jīng)濟(jì)條件下的政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言的。在過(guò)去相對(duì)封閉的世界經(jīng)濟(jì)中，由于對(duì)要素跨國(guó)流動(dòng)的限制，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)政策的相互影響程度較小，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策給其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)福利帶來(lái)的外部性影響可能被忽略。因此，封閉經(jīng)濟(jì)條件下政府和市場(chǎng)的關(guān)系，主要體現(xiàn)為在別國(guó)的政策和經(jīng)濟(jì)變量是外生的前提下，政府如何彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，以改進(jìn)本國(guó)居民的福利水平。但是，經(jīng)濟(jì)全球化改變了政府與市場(chǎng)的這種關(guān)系。現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，提高了國(guó)家間經(jīng)濟(jì)政策的相互影響和依賴程度，使得一國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策會(huì)給其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)福利帶來(lái)不可忽略的外部性影響。一國(guó)政府在決策中，必須考慮別國(guó)政策和經(jīng)濟(jì)變量的影響，必須考慮政府與世界性市場(chǎng)的關(guān)系，必須研究政府如何通過(guò)政策提高本國(guó)(主要是企業(yè))的競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。因而，現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府—市場(chǎng)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是“經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)和政府”三者的關(guān)系。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化和科技革命的影響下，主權(quán)國(guó)家的政府職能發(fā)生了不少變化:一是政府支持本國(guó)經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際規(guī)則(如WTO原則)對(duì)各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)行提出了種種限制;同時(shí)，冷戰(zhàn)結(jié)束后的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生了根本變化，各國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的基本策略從以往的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的策略;由于社會(huì)政策越來(lái)越成為構(gòu)成國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素(例如，教育、運(yùn)輸、安全等均構(gòu)成一國(guó)投資環(huán)境的熏摹聲面)，不少發(fā)達(dá)國(guó)家將政策重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，間接提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。二是政府政策的針對(duì)范圍發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，布場(chǎng)范圍由一國(guó)市場(chǎng)擴(kuò)展到區(qū)域市場(chǎng)乃至世界市場(chǎng)，政策范圍也相應(yīng)擴(kuò)大。三是政府在政策制定過(guò)程中的地位與作用發(fā)生變化。政府從以往的規(guī)則制定者變?yōu)檎咧贫ǖ暮献髡撸袠I(yè)組織、市場(chǎng)主體以及相關(guān)的別國(guó)政府政策在政策制定中的作用日益增強(qiáng)。四是在政策執(zhí)行方面國(guó)際合作日益重要。在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中，各種職能復(fù)雜的區(qū)域組織與國(guó)際組織大量涌現(xiàn)，其功能日益強(qiáng)大，不僅對(duì)一國(guó)政策的制定而且對(duì)其執(zhí)行構(gòu)成制約。此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深化，各種要素、商品和服務(wù)的跨國(guó)流動(dòng)更加容易，從而也為各國(guó)政府利用國(guó)際資源解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題提供了更多的選擇。因此，在新的條件下，為解決老問(wèn)題、迎接新挑戰(zhàn)，西方各主要國(guó)家實(shí)行了不少行政改革方案，雖然內(nèi)容各有不同，但其著力點(diǎn)都是力圖通過(guò)政府改革以促進(jìn)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

立足于政府職能的變化，政府公共管理(特別是有助于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提高的公共管理)應(yīng)能體現(xiàn)以下變化(毛壽龍等，1998;唐琦玉，2003):(1)重視成本效益關(guān)系。政府應(yīng)改變過(guò)去只關(guān)心投入而不關(guān)心產(chǎn)出的做法，強(qiáng)調(diào)政策與項(xiàng)目的成本效益關(guān)系，要求以最小的投入，獲得較大的效益。(2)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。政府的公共服務(wù)的提供應(yīng)有強(qiáng)烈的當(dāng)事人取向，應(yīng)以公民的需求為考慮，強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，并以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。(3)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，重視選擇和競(jìng)爭(zhēng)。主張通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，提供公共服務(wù);使民間機(jī)構(gòu)與政府共同生產(chǎn)，提供多種選擇機(jī)會(huì)。(4)授予權(quán)能。政府應(yīng)給予公共管理者以一定的權(quán)限來(lái)完成任務(wù)，必須使公共管理者充分了解其工作目標(biāo)，同時(shí)也包含著對(duì)錯(cuò)誤的容忍。(5)創(chuàng)新與改革。創(chuàng)新乃是新型政府的主要特征，政府應(yīng)打破傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)慣性，活化官員思維，允許公共管理者運(yùn)用各種創(chuàng)新策略達(dá)到管理目標(biāo)。

三、加入WTO對(duì)我國(guó)政府公共管理與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響

經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮，使國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上取得了舉世矚目的成績(jī)，但從IMD和世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)提供的報(bào)告看，我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不容樂(lè)觀。企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的核心。在IMD評(píng)價(jià)體系中，與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力直接相關(guān)的指標(biāo)有68項(xiàng)。我國(guó)企業(yè)無(wú)論是在企業(yè)規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)、價(jià)格質(zhì)量比、勞動(dòng)生產(chǎn)率，還是在技術(shù)創(chuàng)新、新產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)支出、工藝水平、管理水平、國(guó)際化程度、管理人員對(duì)國(guó)際商務(wù)的熟悉程度等方面均處于排名較后甚至的位置，這說(shuō)明我國(guó)企業(yè)的竟?fàn)幜λ娇傮w而言還相當(dāng)?shù)汀Ｅc此同時(shí)，我國(guó)己經(jīng)加入了WTO，我國(guó)的企業(yè)須直接面對(duì)全球市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。加入WTO對(duì)廣大企業(yè)的生存發(fā)展來(lái)說(shuō)，既面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但機(jī)遇的把握有賴于企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高，而挑戰(zhàn)則是直接而現(xiàn)實(shí)的。就挑戰(zhàn)而言(勾學(xué)輝，2001)，一是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和領(lǐng)域的放寬，外國(guó)企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的門坎的降低。發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)特別是跨國(guó)集團(tuán)，在資金、技術(shù)、人才、機(jī)制、品牌、信息、營(yíng)銷等方面都占有優(yōu)勢(shì)，特別是在資本和技術(shù)密集型行業(yè)優(yōu)勢(shì)就更大，并且大多具有豐富的在國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)。二是我國(guó)目前的工業(yè)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距還是相當(dāng)大的，特別是在高技術(shù)、高附加值工業(yè)方面差距更大。三是某些支柱產(chǎn)業(yè)將面臨嚴(yán)重沖擊，技術(shù)裝備工業(yè)、運(yùn)輸機(jī)械工業(yè)、電子工業(yè)、化學(xué)工業(yè)等作為中國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，90年代以來(lái)雖然基本上完成了進(jìn)口替代，但基礎(chǔ)元器件及工作母機(jī)、電子通訊、重化工業(yè)等尚未完成進(jìn)口替代，最易受到進(jìn)口的沖擊。四是我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與WTO的基本原則存在一定差距，企業(yè)缺乏活力和競(jìng)爭(zhēng)力，機(jī)制轉(zhuǎn)換不徹底，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)新的挑戰(zhàn)。

新的形勢(shì)不僅對(duì)我國(guó)企業(yè)生存與發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且對(duì)我國(guó)政府及其公共管理提出種種要求(課題組，2001)。一是對(duì)加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革提出新要求。加入WTO，實(shí)質(zhì)上是按照統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，能否通過(guò)進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)和引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制能否充分發(fā)揮作用。中國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的市場(chǎng)化改革，初步確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架，但國(guó)企改革、建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系等方面還相對(duì)滯后。如果這些領(lǐng)域的改革不能加快并取得顯著成效，擴(kuò)大開(kāi)放市場(chǎng)就可能未得其利，先受其害。二是對(duì)合理把握市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)程，趨利避害，實(shí)現(xiàn)以開(kāi)放促發(fā)展提出了較高要求。加入WTO后，中國(guó)政府要履行所保障的開(kāi)放市場(chǎng)時(shí)間表，所涉及的問(wèn)題包括降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、放開(kāi)貿(mào)易經(jīng)營(yíng)權(quán)、開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)、對(duì)外資實(shí)行國(guó)民待遇、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。這些變化大部分將在2005年以前實(shí)現(xiàn)，時(shí)間緊迫。市場(chǎng)開(kāi)放將會(huì)引入競(jìng)爭(zhēng)壓力，有利于提高國(guó)內(nèi)的資源配置效率，但開(kāi)放過(guò)快，也可能使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到過(guò)大沖擊，引發(fā)一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，對(duì)開(kāi)放與改革進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。這就要求政府在擴(kuò)大開(kāi)放前加快國(guó)內(nèi)改革，提高國(guó)內(nèi)企業(yè)和市場(chǎng)對(duì)外部沖擊的適應(yīng)能力，同時(shí)合理把握市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)程，采用得力措施化解開(kāi)放市場(chǎng)可能引起的矛盾，使負(fù)面效應(yīng)盡可能降低。三是對(duì)政府在開(kāi)放條件下保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定提出了更高要求。加入WTO后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)更深地參與全球經(jīng)濟(jì)之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到來(lái)自國(guó)外的沖擊，政府只有具備較強(qiáng)的在開(kāi)放條件下穩(wěn)定本國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，才可能為本國(guó)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)較平穩(wěn)的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，面對(duì)種種具有很大不確定性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，要求政府在危機(jī)治理、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全上表現(xiàn)出更強(qiáng)的能力。四是政府管理機(jī)制提出了新要求。加入WTO后，要求政府機(jī)構(gòu)更加精簡(jiǎn)和人員更加精干，決策更加科學(xué)，政策更具透明度，廉潔程度提高，效率進(jìn)一步改進(jìn)。只有如此，才能創(chuàng)造出有利于增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的“軟環(huán)境”，使中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與合作中居于有利地位。

四、深化政府公共管理改革，促進(jìn)我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升

如前所述，在當(dāng)前現(xiàn)代世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)全球化深化發(fā)展中，新政府—市場(chǎng)觀正在成為全球各國(guó)定位其資源運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)思想主流。特別是西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在新政府—市場(chǎng)觀指導(dǎo)下，不僅完成了市場(chǎng)型企業(yè)的改革，而且正在進(jìn)行政府的再造。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變雖然取得了不同程度的進(jìn)展，但同時(shí)仍然存在諸多問(wèn)題。從總體上看，政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，政府職能轉(zhuǎn)變力度也小于機(jī)構(gòu)改革的力度:在政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)自主治理的關(guān)系上，一系列深層次的矛盾尚待解決。筆者認(rèn)為，在新的歷史時(shí)期，我國(guó)的政府公共管理改革，應(yīng)在深刻總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索新政府—市場(chǎng)觀在我國(guó)條件下的表現(xiàn)形式，以確立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放相適應(yīng)的有中國(guó)特色的政府治理模式，促進(jìn)我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

具體說(shuō)來(lái)，在處理政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)關(guān)系上至少應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。一是在資源配置方面，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用應(yīng)得到充分的尊重。政府不應(yīng)再作為對(duì)企業(yè)進(jìn)行資源配置的主體，資源配置的主體應(yīng)是市場(chǎng)，即便有一些資源需要政府配置，政府也不應(yīng)采取行政的方式，而要采取市場(chǎng)化的方式。如土地資源的配置宜用拍賣方式，而不應(yīng)批給:公共建設(shè)項(xiàng)目宜用招標(biāo)方式，而不應(yīng)審批;政府消費(fèi)應(yīng)走向政府采購(gòu)。二是在政府與企業(yè)的關(guān)系方面，政府服務(wù)于企業(yè)的觀念和職責(zé)應(yīng)得到明確和強(qiáng)化。政府是公共部門，是服務(wù)性組織，是為企業(yè)服務(wù)的，如果這個(gè)關(guān)系界定不清楚，企業(yè)就難以快速發(fā)展。受各種因素影響，許多政府部門至今仍然缺乏服務(wù)意識(shí)，總以管理者自居，喜歡管企業(yè)，甚至不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)企業(yè)。我們要接受政府是服務(wù)性組織的觀念，要努力為企業(yè)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)力的形成提供良好服務(wù)，搞好企業(yè)外部環(huán)境建設(shè)。相應(yīng)地，政府對(duì)企業(yè)的必要管理也必須堅(jiān)持服務(wù)和公平的原則。如應(yīng)盡量盡快取消審批制度，推廣備案制度。三是在項(xiàng)目投資方面，政府須約束對(duì)企業(yè)可能產(chǎn)生的擠出效應(yīng)。政府不應(yīng)與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)投資項(xiàng)目。政府投資應(yīng)起到對(duì)企業(yè)投資的導(dǎo)向與彌補(bǔ)作用。一般來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品(如公共衛(wèi)生體制建設(shè))，商務(wù)投資應(yīng)交給企業(yè)去做。四是政府要通過(guò)深化改革完成從控制型政府到服務(wù)型政府、從全能政府到有限政府、從神秘政府到透明政府、從統(tǒng)治型政府到善治型政府、從人治型政府到法治型政府、從僵化型政府到學(xué)習(xí)型政府的轉(zhuǎn)型(唐琦玉，2003)。

需要指出的是，在政府公共管理與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育關(guān)系問(wèn)題上，有兩種意見(jiàn)或傾向筆者不敢茍同。一種是“政府無(wú)為論”，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰的洗禮中獲得的，與政府的公共管理與服務(wù)作用不相干。另一種傾向則是將政府職能的不恰當(dāng)擴(kuò)大，如近年來(lái)地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在和對(duì)“經(jīng)營(yíng)城市”的片面理解與應(yīng)用等等。筆者認(rèn)為，良好的外部環(huán)境是企業(yè)賴以生存和提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，其中政府的運(yùn)作效率和公共政策是一個(gè)重要因素。政府既必須在支持企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升中發(fā)揮積極作用，又必須恰當(dāng)定位，在資源配置中不應(yīng)擠占企業(yè)過(guò)多的空間。歸根結(jié)底，筆者還是堅(jiān)持這一觀點(diǎn):有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要因素，關(guān)鍵是要正確定位政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮與整合政府、企業(yè)家與理論界三方在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力培育方面的積極作用。

公共管理研究論文:政府公共管理資源及開(kāi)發(fā)研究論文

摘要：政府公共管理政策是對(duì)公共利益的一種性分配，是一種重要資源。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)，是對(duì)政府公共管理政策性財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過(guò)程，是政府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用要做到有效性與責(zé)任性有機(jī)的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：政府；公共管理政策；有效性；責(zé)任性

“資源”是指生產(chǎn)資料與生活資料的天然來(lái)源，它是一種自然財(cái)富。“資源”的本質(zhì)表現(xiàn)為它是一種本來(lái)就有的、已經(jīng)存在的財(cái)富，而且這種財(cái)富可以成為另一種財(cái)富的來(lái)源。推而言之，只要它本身是一種財(cái)富而且能給別人帶來(lái)財(cái)富，或能賦予別人財(cái)富的都是資源，這些財(cái)富可以是新增殖的，也可以是原財(cái)富的重新整合。因此“資源”有三個(gè)特點(diǎn)，一是既有性，即它原來(lái)就已經(jīng)存在;二是整合性，即它對(duì)原有的財(cái)富進(jìn)行重新調(diào)整，形成新的結(jié)構(gòu)和使用價(jià)值;三是增殖性，即它對(duì)原有的財(cái)富進(jìn)行重新整合后形成新的財(cái)富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共組織(主要指國(guó)家、政府)在一定時(shí)間和空間里，為了有效增加和分配公共利益，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理與服務(wù)，依法確定的路線和方針、制定的規(guī)則和措施。政府公共管理政策，實(shí)質(zhì)上既體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)的執(zhí)政意志，也表現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的國(guó)家意志，但從根本上反映了廣大人民群眾的意志。這些意志的本身是需要對(duì)公共利益的有性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為原則性指導(dǎo)思想、理念、價(jià)值取向，也表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)范，還表現(xiàn)為方案、措施、規(guī)則等。政策與法律法規(guī)、措施規(guī)則等是相對(duì)而言的。政府公共管理政策具有很高的性，它擁有強(qiáng)權(quán)和組織體系作保障。

既然政府公共管理政策是對(duì)公共利益的一種性分配，誰(shuí)得到了政府公共管理政策，誰(shuí)就獲得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一種非常重要的資源。政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)，是府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。

一、政府公共管理政策資源及其開(kāi)發(fā)的理解

(一)政府套共管理政策資源的理解

政府公共管理政策資源是行政資源的重要組成部分。“行政資源”是指在行政系統(tǒng)中已經(jīng)存在的已有的、既有的行政性的財(cái)富，它是一種社會(huì)財(cái)富。它包括三個(gè)部分，物質(zhì)性實(shí)體，即政府行政機(jī)構(gòu)、行政人員、設(shè)備設(shè)施等人財(cái)物;非物質(zhì)性實(shí)體，即行政體制、政策、法規(guī);物質(zhì)性與非物質(zhì)性實(shí)體的功能，即政府行政能力、力、影響力、號(hào)召力。可以說(shuō)，行政資源就是行政財(cái)富本身及其外在影響。一切與政府行政有關(guān)的已有的“財(cái)富”及其已產(chǎn)生的和能產(chǎn)生的作用都是行政資源。行政資源開(kāi)發(fā)與利用，是對(duì)行政財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過(guò)程，包括對(duì)行政資源本身物質(zhì)性資源的重新優(yōu)化組合、整合利用，對(duì)過(guò)時(shí)的舊時(shí)的行政文化、職能的清理，對(duì)合適的、有用的行政文化、職能的升華，更重要的是對(duì)行政資源非物質(zhì)性的實(shí)體如體制、政策、法規(guī)等進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)過(guò)時(shí)的非物質(zhì)性的實(shí)體與功能的抑制，形成并彰揚(yáng)新生非物質(zhì)性行政資源的外在作用與功能。因此，政府公共管理政策資源是行政資源中非物質(zhì)性資源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性財(cái)富。

(二)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的理解

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)，是對(duì)政府公共管理政策性財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過(guò)程，包括對(duì)政府公共管理政策資源本身的重新優(yōu)化組合、整合利用，對(duì)過(guò)時(shí)政府公共管理政策的清理，對(duì)合適的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵是政府公共管理政策要?jiǎng)?chuàng)新，政府公共管理政策要用足、用活。

我國(guó)政府與政府之間的關(guān)系，是一種單一制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和由上級(jí)層層集權(quán)的關(guān)系。政府在中央政府和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制下，執(zhí)行和制定政府公共管理政策，這就是政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)與利用。由于執(zhí)行者利益的驅(qū)動(dòng)，政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)與利用會(huì)產(chǎn)生明顯的效果差異。通常情況下，政府公共管理政策資源與執(zhí)行者利益一致時(shí)，其開(kāi)發(fā)和利用與產(chǎn)生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的有效性

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性，應(yīng)該是政府公共管理政策的忠實(shí)執(zhí)行與執(zhí)行者利益的較大獲取的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然這里存在著一個(gè)前提，即政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性，執(zhí)行者利益的合法性和合理性。因?yàn)檎补芾碚叩目茖W(xué)性和民主性決定著執(zhí)行者利益的合法性和合理性，同時(shí)執(zhí)行者利益的合法性和合理性影響著政府公共管理政策開(kāi)發(fā)和利用的有效性。從政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的程序上看，執(zhí)行者只有在服從和執(zhí)行政府公共管理政策的前提下，才有自主權(quán)，這種自主權(quán)，就是對(duì)政府公共管理政策資源的有效的開(kāi)發(fā)和利用權(quán)。開(kāi)發(fā)和利用政府公共管理政策資源的有效性，應(yīng)處理好以下幾個(gè)關(guān)系:

(一)處理好忠實(shí)貫徹政府公共管理政策精神和追求執(zhí)行者較大利益效應(yīng)的關(guān)系

開(kāi)發(fā)和利用政府公共管理政策資源，首先必須肯定政府公共管理政策的科學(xué)性，堅(jiān)持其性，在這一前提下，才能忠實(shí)地執(zhí)行中央和上級(jí)政府的公共管理政策。忠實(shí)貫徹政府公共管理政策的精神實(shí)質(zhì)，并非生搬硬套政府公共管理政策資源的內(nèi)容，這是執(zhí)行者追求自身較大利益效應(yīng)的原則。執(zhí)行者在處理這樣的關(guān)系時(shí)，有兩種方式:當(dāng)政府公共管理政策規(guī)定的是不可作為時(shí)，執(zhí)行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的較大的作為;當(dāng)政府公共管理政策規(guī)定的是可作為時(shí)，執(zhí)行者就可在此政府公共管理政策范圍內(nèi)追求較大的作為。中央和上級(jí)政府的公共管理政策好比一個(gè)圓圈，其政府公共管理政策實(shí)質(zhì)好比圓心，據(jù)此，如果圓圈以內(nèi)是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以在圓圈外，大膽開(kāi)發(fā)和發(fā)展;如果圓圈以外是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以以圓心為核心，追求較大的圓邊效應(yīng)。

(二)處理好把握時(shí)展規(guī)律與解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)系

科學(xué)和民主的政府公共管理政策，是能夠反映一個(gè)時(shí)代的發(fā)展規(guī)律的，為此，及時(shí)，政府公共管理政策反映的時(shí)代規(guī)律并需要執(zhí)行者切實(shí)地執(zhí)行，但它與執(zhí)行者的認(rèn)識(shí)、理解，以及地方區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致時(shí)，要正確處理好這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合本地方本區(qū)域的實(shí)際情況，制定和執(zhí)行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以執(zhí)行政府公共管理政策為借口而推行脫離實(shí)際的“拔苗助長(zhǎng)”的政府公共管理政策，也不能以根據(jù)本地實(shí)際情況為理由而拒絕按照政府公共管理政策的實(shí)質(zhì)和方向來(lái)制定和執(zhí)行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的時(shí)代規(guī)律，就全局來(lái)看是合適的，但針對(duì)某一個(gè)地方區(qū)域可能略顯保守，為此也要正確處理這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實(shí)質(zhì)，更進(jìn)一步超前地制定和執(zhí)行與本地實(shí)際相符的政府公共管理政策。如果執(zhí)行者的政府公共管理政策與本地發(fā)展實(shí)際相符但與上級(jí)政府公共管理政策及精神不相符時(shí)，執(zhí)行者要向上級(jí)報(bào)告并在得到允許的前提下，進(jìn)行試驗(yàn)和探索。

(三)處理好著眼全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與追求局部利益和近期利益的關(guān)系

政府公共管理政策，通常是以解決全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為宗旨的，執(zhí)行者在開(kāi)發(fā)和利用這些政府公共管理政策時(shí)，首先要維護(hù)這一宗旨。要維護(hù)這一宗旨，執(zhí)行者要從兩個(gè)方面著手，及時(shí)，執(zhí)行者的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要與上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相一致。相對(duì)中央和上級(jí)來(lái)說(shuō)，地方的利益是局部利益和近期利益，而相對(duì)地方來(lái)說(shuō)，卻是有全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的，但這種利益一定要符合中央和上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果違背中央和上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，即使執(zhí)行者認(rèn)為符合本地的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，且能得到好處，也不能執(zhí)行。第二，在追求中央、上級(jí)和地方全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，注意解決好執(zhí)行者近期利益和局部利益的問(wèn)題，一方面對(duì)地方現(xiàn)已存在的利益格局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看雖不符合現(xiàn)行中央和上級(jí)利益調(diào)整的要求而近期影響不太大，仍然為地方帶來(lái)利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，為此地方可以保留一定的時(shí)間，但要給予抑制，不能讓其擴(kuò)大。另一方面，對(duì)有利于地方利益但從現(xiàn)在和將來(lái)來(lái)看對(duì)全社會(huì)發(fā)展不利的利益，要堅(jiān)決禁止，為此地方所受損失可由中央和上級(jí)給予一定的補(bǔ)償。

(四)處理好遵循體制規(guī)則與推進(jìn)政府公共管理政策創(chuàng)新的關(guān)系

社會(huì)是在不斷變化和發(fā)展的，政府的體制規(guī)則和政府公共管理政策都要隨之相應(yīng)變化和發(fā)展。但體制和規(guī)則具有結(jié)構(gòu)性意義，有一定的相對(duì)穩(wěn)定性，在未進(jìn)行改革之前各項(xiàng)活動(dòng)都必須遵守體制規(guī)則。體制和規(guī)則的指導(dǎo)性和穩(wěn)定性并不與政府公共管理政策的創(chuàng)新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不斷地創(chuàng)新，才使體制和規(guī)則充滿活力，并不斷豐富發(fā)展。為此要處理好兩點(diǎn):及時(shí)，體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新。體制和規(guī)則的實(shí)施是由政府公共管理政策的制定和執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新是政府公共管理政策開(kāi)發(fā)和利用的必然要求。第二，體制規(guī)則外的政府公共管理政策創(chuàng)新。這是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。由于體制和規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定性，也可能造成體制和規(guī)則的相對(duì)滯后，這時(shí)的政府公共管理政策創(chuàng)新是非常必要的。但是這種必要的政府公共管理政策創(chuàng)新，也可能付出巨大的代價(jià)。當(dāng)中央和上級(jí)或有關(guān)方面如社會(huì)文化和社會(huì)輿論不予認(rèn)同和支持時(shí)，政府公共管理政策的創(chuàng)新者就要付出沉重的代價(jià)。但隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步終究推動(dòng)歷史的發(fā)展。當(dāng)然超越體制和規(guī)則的、倒退的和違背長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益的政府公共管理政策創(chuàng)新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的責(zé)任性

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性，與責(zé)任性同時(shí)并存，也就是執(zhí)行者在擁有對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的權(quán)力時(shí)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此在大力支持執(zhí)行者對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的同時(shí)，要強(qiáng)化執(zhí)行者政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的責(zé)任性。強(qiáng)化責(zé)任性是解決執(zhí)行者政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用中趨利避損的重要手段。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的責(zé)任性，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用對(duì)公眾、對(duì)所有者、對(duì)法律負(fù)責(zé)并不等同于對(duì)全社會(huì)(包括人類創(chuàng)造的社會(huì)和自然界自然形成的“社會(huì)”)負(fù)責(zé)，原因在于社會(huì)的一般規(guī)律與公眾、所有者對(duì)它的認(rèn)識(shí)并不總是一致的，盡管公眾、所有者總是在不斷地追求所制定和執(zhí)行的政府公共管理政策與全社會(huì)的發(fā)展相一致。社會(huì)規(guī)律是客觀的，公眾和所有者對(duì)其認(rèn)識(shí)、了解和把握有一個(gè)過(guò)程，這就說(shuō)明由公眾、所有者和由其制定的法律并不總能代表和反映全社會(huì)的規(guī)律和利益。因此要處理好這個(gè)關(guān)系:對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)是客觀規(guī)律的要求，政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用要切實(shí)努力反映全社會(huì)的要求。

(二)對(duì)大眾負(fù)責(zé)

政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府公共管理政策是公眾意志的反映，它的制定與執(zhí)行應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)。政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，要體現(xiàn)公眾的根本利益，保護(hù)公眾利益，解決公眾無(wú)法解決或利益集團(tuán)不愿解決的問(wèn)題，這是政府的性質(zhì)決定的。當(dāng)然，由于政府也是由每一個(gè)人組成的，它自身也有一套嚴(yán)密的內(nèi)部體系，也就形成了自身的團(tuán)體利益。政府在開(kāi)發(fā)利用政府公共管理政策資源時(shí)，要正確處理好保護(hù)公眾利益與政府自身利益的關(guān)系:一切為了公眾利益;政府自身利益只能界定在合法的范圍內(nèi)。公務(wù)員之家

(三)對(duì)所有者負(fù)責(zé)

政府公共管理政策的開(kāi)發(fā)利用要對(duì)所有者負(fù)責(zé)，對(duì)此要從兩個(gè)方面理解:及時(shí)，一切權(quán)力來(lái)源于人民，人民是權(quán)力的所有者。政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來(lái)源于人民，因此它要對(duì)人民這個(gè)所有者負(fù)責(zé)。第二，當(dāng)今的政治是政黨政治，也就是說(shuō)，無(wú)論什么民主形式的國(guó)家，人民的權(quán)力，是通過(guò)一定的形式由政黨組織來(lái)代替行使的，因此政黨是權(quán)力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政黨為首的組織，代表人民制定的，因此政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)利用也要對(duì)政黨負(fù)責(zé)。但是政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的執(zhí)行者，是具體的具有職務(wù)的“經(jīng)營(yíng)者”，從權(quán)力責(zé)任體系規(guī)則來(lái)看，每一個(gè)執(zhí)行者要對(duì)授權(quán)者負(fù)責(zé)，下級(jí)要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。因此，政府要處理好對(duì)“所有者”與對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé)的關(guān)系:最終結(jié)果對(duì)所有者負(fù)責(zé)，過(guò)程環(huán)節(jié)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé);決策對(duì)所有者負(fù)責(zé)，執(zhí)行對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé)。

(四)對(duì)法律負(fù)責(zé)

所有者即人民的權(quán)力和政黨的權(quán)力，通常是通過(guò)法律形式確定并由政府行使的。法律一旦確定，就具有性、強(qiáng)制性和相對(duì)的穩(wěn)定性，盡管它可以修改、變化，但是這種修改必須在一定的法定形式下進(jìn)行才予以認(rèn)可。確定的和修改后認(rèn)可的法律規(guī)則，是一切行為的準(zhǔn)則，任何人和任何事都要對(duì)法律負(fù)責(zé)，否則要承擔(dān)法律責(zé)任。因此在法治國(guó)家，政府公共管理政策的開(kāi)發(fā)和利用也要對(duì)法律負(fù)責(zé)，實(shí)際上是對(duì)所有者負(fù)責(zé)的具體法律表現(xiàn)形式。在法律規(guī)則范圍內(nèi)，法律的執(zhí)行者對(duì)法律的執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響，這是因?yàn)樵诜审w系內(nèi)具有職務(wù)的個(gè)人與個(gè)人之間的權(quán)力關(guān)系形成的。為此要處理好政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用對(duì)法律負(fù)責(zé)與對(duì)職務(wù)個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系:對(duì)法律負(fù)責(zé)是根本，對(duì)職務(wù)個(gè)人負(fù)責(zé)是法律負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)。

(五)對(duì)后果負(fù)責(zé)

對(duì)政府公共管理政策開(kāi)發(fā)和利用的后果負(fù)責(zé)，主要包括對(duì)所造成的社會(huì)落后、社會(huì)損失和發(fā)展的“不效率”負(fù)責(zé)。由于政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，其積極的影響，是各級(jí)政府所不斷追求的目標(biāo)，它使社會(huì)不斷發(fā)展而社會(huì)所需成本很低。但是政府公共管理政策也會(huì)產(chǎn)生消極的影響，即政府公共管理政策給社會(huì)造成的落后和損失，以及對(duì)社會(huì)發(fā)展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社會(huì)的損失和浪費(fèi)，因?yàn)檎补芾碚叩闹贫ê蛨?zhí)行本身需要成本，即使其沒(méi)有任何社會(huì)作用，但它已經(jīng)消耗了成本。由于政府公共管理政策的開(kāi)發(fā)和利用是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程有長(zhǎng)也有短，在這個(gè)過(guò)程中由于社會(huì)環(huán)境等各方面因素的變化，對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的后果產(chǎn)生影響，因此要處理好政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用后果責(zé)任與政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程和環(huán)節(jié)影響因素的關(guān)系:政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)利用的后果是負(fù)責(zé)評(píng)估的最終依據(jù)，過(guò)程和環(huán)節(jié)的變化應(yīng)高度重視，但不影響對(duì)后果評(píng)定。

對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)不力(沒(méi)有較大限度地開(kāi)發(fā)資源的效益)和不利(與社會(huì)發(fā)展規(guī)律、與中央和上級(jí)政府公共管理政策背道而馳)所承擔(dān)的責(zé)任，必須予以追究。沒(méi)有責(zé)任的追究，責(zé)任制沒(méi)有意義。實(shí)踐表明，政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，只注重了自身的目標(biāo)和利益而忽視執(zhí)行者的利益，是不利于政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)和利用的。同樣執(zhí)行者只有在政府公共管理政策的指導(dǎo)下，充分開(kāi)發(fā)和利用其政府公共管理政策資源，才能達(dá)到政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性，否則應(yīng)承擔(dān)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的責(zé)任，并應(yīng)受到相應(yīng)的追究。當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)要求，執(zhí)行者政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性與責(zé)任性一定要有機(jī)的統(tǒng)一。

公共管理研究論文:公共管理政策資源及開(kāi)發(fā)研究論文

摘要：政府公共管理政策是對(duì)公共利益的一種性分配，是一種重要資源。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)，是對(duì)政府公共管理政策性財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過(guò)程，是政府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用要做到有效性與責(zé)任性有機(jī)的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：政府；公共管理政策；有效性；責(zé)任性

“資源”是指生產(chǎn)資料與生活資料的天然來(lái)源，它是一種自然財(cái)富。“資源”的本質(zhì)表現(xiàn)為它是一種本來(lái)就有的、已經(jīng)存在的財(cái)富，而且這種財(cái)富可以成為另一種財(cái)富的來(lái)源。推而言之，只要它本身是一種財(cái)富而且能給別人帶來(lái)財(cái)富，或能賦予別人財(cái)富的都是資源，這些財(cái)富可以是新增殖的，也可以是原財(cái)富的重新整合。因此“資源”有三個(gè)特點(diǎn)，一是既有性，即它原來(lái)就已經(jīng)存在;二是整合性，即它對(duì)原有的財(cái)富進(jìn)行重新調(diào)整，形成新的結(jié)構(gòu)和使用價(jià)值;三是增殖性，即它對(duì)原有的財(cái)富進(jìn)行重新整合后形成新的財(cái)富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共組織(主要指國(guó)家、政府)在一定時(shí)間和空間里，為了有效增加和分配公共利益，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理與服務(wù)，依法確定的路線和方針、制定的規(guī)則和措施。政府公共管理政策，實(shí)質(zhì)上既體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)的執(zhí)政意志，也表現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的國(guó)家意志，但從根本上反映了廣大人民群眾的意志。這些意志的本身是需要對(duì)公共利益的有性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為原則性指導(dǎo)思想、理念、價(jià)值取向，也表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)范，還表現(xiàn)為方案、措施、規(guī)則等。政策與法律法規(guī)、措施規(guī)則等是相對(duì)而言的。政府公共管理政策具有很高的性，它擁有強(qiáng)權(quán)和組織體系作保障。

既然政府公共管理政策是對(duì)公共利益的一種性分配，誰(shuí)得到了政府公共管理政策，誰(shuí)就獲得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一種非常重要的資源。政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)，是府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。

一、政府公共管理政策資源及其開(kāi)發(fā)的理解

(一)政府套共管理政策資源的理解

政府公共管理政策資源是行政資源的重要組成部分。“行政資源”是指在行政系統(tǒng)中已經(jīng)存在的已有的、既有的行政性的財(cái)富，它是一種社會(huì)財(cái)富。它包括三個(gè)部分，物質(zhì)性實(shí)體，即政府行政機(jī)構(gòu)、行政人員、設(shè)備設(shè)施等人財(cái)物;非物質(zhì)性實(shí)體，即行政體制、政策、法規(guī);物質(zhì)性與非物質(zhì)性實(shí)體的功能，即政府行政能力、力、影響力、號(hào)召力。可以說(shuō)，行政資源就是行政財(cái)富本身及其外在影響。一切與政府行政有關(guān)的已有的“財(cái)富”及其已產(chǎn)生的和能產(chǎn)生的作用都是行政資源。行政資源開(kāi)發(fā)與利用，是對(duì)行政財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過(guò)程，包括對(duì)行政資源本身物質(zhì)性資源的重新優(yōu)化組合、整合利用，對(duì)過(guò)時(shí)的舊時(shí)的行政文化、職能的清理，對(duì)合適的、有用的行政文化、職能的升華，更重要的是對(duì)行政資源非物質(zhì)性的實(shí)體如體制、政策、法規(guī)等進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)過(guò)時(shí)的非物質(zhì)性的實(shí)體與功能的抑制，形成并彰揚(yáng)新生非物質(zhì)性行政資源的外在作用與功能。因此，政府公共管理政策資源是行政資源中非物質(zhì)性資源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性財(cái)富。

(二)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的理解

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)，是對(duì)政府公共管理政策性財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過(guò)程，包括對(duì)政府公共管理政策資源本身的重新優(yōu)化組合、整合利用，對(duì)過(guò)時(shí)政府公共管理政策的清理，對(duì)合適的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵是政府公共管理政策要?jiǎng)?chuàng)新，政府公共管理政策要用足、用活。

我國(guó)政府與政府之間的關(guān)系，是一種單一制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和由上級(jí)層層集權(quán)的關(guān)系。政府在中央政府和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制下，執(zhí)行和制定政府公共管理政策，這就是政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)與利用。由于執(zhí)行者利益的驅(qū)動(dòng)，政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)與利用會(huì)產(chǎn)生明顯的效果差異。通常情況下，政府公共管理政策資源與執(zhí)行者利益一致時(shí)，其開(kāi)發(fā)和利用與產(chǎn)生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的有效性

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性，應(yīng)該是政府公共管理政策的忠實(shí)執(zhí)行與執(zhí)行者利益的較大獲取的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然這里存在著一個(gè)前提，即政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性，執(zhí)行者利益的合法性和合理性。因?yàn)檎补芾碚叩目茖W(xué)性和民主性決定著執(zhí)行者利益的合法性和合理性，同時(shí)執(zhí)行者利益的合法性和合理性影響著政府公共管理政策開(kāi)發(fā)和利用的有效性。從政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的程序上看，執(zhí)行者只有在服從和執(zhí)行政府公共管理政策的前提下，才有自主權(quán)，這種自主權(quán)，就是對(duì)政府公共管理政策資源的有效的開(kāi)發(fā)和利用權(quán)。開(kāi)發(fā)和利用政府公共管理政策資源的有效性，應(yīng)處理好以下幾個(gè)關(guān)系:

(一)處理好忠實(shí)貫徹政府公共管理政策精神和追求執(zhí)行者較大利益效應(yīng)的關(guān)系

開(kāi)發(fā)和利用政府公共管理政策資源，首先必須肯定政府公共管理政策的科學(xué)性，堅(jiān)持其性，在這一前提下，才能忠實(shí)地執(zhí)行中央和上級(jí)政府的公共管理政策。忠實(shí)貫徹政府公共管理政策的精神實(shí)質(zhì)，并非生搬硬套政府公共管理政策資源的內(nèi)容，這是執(zhí)行者追求自身較大利益效應(yīng)的原則。執(zhí)行者在處理這樣的關(guān)系時(shí)，有兩種方式:當(dāng)政府公共管理政策規(guī)定的是不可作為時(shí)，執(zhí)行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的較大的作為;當(dāng)政府公共管理政策規(guī)定的是可作為時(shí)，執(zhí)行者就可在此政府公共管理政策范圍內(nèi)追求較大的作為。中央和上級(jí)政府的公共管理政策好比一個(gè)圓圈，其政府公共管理政策實(shí)質(zhì)好比圓心，據(jù)此，如果圓圈以內(nèi)是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以在圓圈外，大膽開(kāi)發(fā)和發(fā)展;如果圓圈以外是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以以圓心為核心，追求較大的圓邊效應(yīng)。

(二)處理好把握時(shí)展規(guī)律與解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)系

科學(xué)和民主的政府公共管理政策，是能夠反映一個(gè)時(shí)代的發(fā)展規(guī)律的，為此，及時(shí)，政府公共管理政策反映的時(shí)代規(guī)律并需要執(zhí)行者切實(shí)地執(zhí)行，但它與執(zhí)行者的認(rèn)識(shí)、理解，以及地方區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致時(shí)，要正確處理好這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合本地方本區(qū)域的實(shí)際情況，制定和執(zhí)行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以執(zhí)行政府公共管理政策為借口而推行脫離實(shí)際的“拔苗助長(zhǎng)”的政府公共管理政策，也不能以根據(jù)本地實(shí)際情況為理由而拒絕按照政府公共管理政策的實(shí)質(zhì)和方向來(lái)制定和執(zhí)行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的時(shí)代規(guī)律，就全局來(lái)看是合適的，但針對(duì)某一個(gè)地方區(qū)域可能略顯保守，為此也要正確處理這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實(shí)質(zhì)，更進(jìn)一步超前地制定和執(zhí)行與本地實(shí)際相符的政府公共管理政策。如果執(zhí)行者的政府公共管理政策與本地發(fā)展實(shí)際相符但與上級(jí)政府公共管理政策及精神不相符時(shí)，執(zhí)行者要向上級(jí)報(bào)告并在得到允許的前提下，進(jìn)行試驗(yàn)和探索。

(三)處理好著眼全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與追求局部利益和近期利益的關(guān)系

政府公共管理政策，通常是以解決全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為宗旨的，執(zhí)行者在開(kāi)發(fā)和利用這些政府公共管理政策時(shí)，首先要維護(hù)這一宗旨。要維護(hù)這一宗旨，執(zhí)行者要從兩個(gè)方面著手，及時(shí)，執(zhí)行者的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要與上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相一致。相對(duì)中央和上級(jí)來(lái)說(shuō)，地方的利益是局部利益和近期利益，而相對(duì)地方來(lái)說(shuō)，卻是有全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的，但這種利益一定要符合中央和上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果違背中央和上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，即使執(zhí)行者認(rèn)為符合本地的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，且能得到好處，也不能執(zhí)行。第二，在追求中央、上級(jí)和地方全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，注意解決好執(zhí)行者近期利益和局部利益的問(wèn)題，一方面對(duì)地方現(xiàn)已存在的利益格局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看雖不符合現(xiàn)行中央和上級(jí)利益調(diào)整的要求而近期影響不太大，仍然為地方帶來(lái)利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，為此地方可以保留一定的時(shí)間，但要給予抑制，不能讓其擴(kuò)大。另一方面，對(duì)有利于地方利益但從現(xiàn)在和將來(lái)來(lái)看對(duì)全社會(huì)發(fā)展不利的利益，要堅(jiān)決禁止，為此地方所受損失可由中央和上級(jí)給予一定的補(bǔ)償。

(四)處理好遵循體制規(guī)則與推進(jìn)政府公共管理政策創(chuàng)新的關(guān)系

社會(huì)是在不斷變化和發(fā)展的，政府的體制規(guī)則和政府公共管理政策都要隨之相應(yīng)變化和發(fā)展。但體制和規(guī)則具有結(jié)構(gòu)性意義，有一定的相對(duì)穩(wěn)定性，在未進(jìn)行改革之前各項(xiàng)活動(dòng)都必須遵守體制規(guī)則。體制和規(guī)則的指導(dǎo)性和穩(wěn)定性并不與政府公共管理政策的創(chuàng)新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不斷地創(chuàng)新，才使體制和規(guī)則充滿活力，并不斷豐富發(fā)展。為此要處理好兩點(diǎn):及時(shí)，體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新。體制和規(guī)則的實(shí)施是由政府公共管理政策的制定和執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新是政府公共管理政策開(kāi)發(fā)和利用的必然要求。第二，體制規(guī)則外的政府公共管理政策創(chuàng)新。這是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。由于體制和規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定性，也可能造成體制和規(guī)則的相對(duì)滯后，這時(shí)的政府公共管理政策創(chuàng)新是非常必要的。但是這種必要的政府公共管理政策創(chuàng)新，也可能付出巨大的代價(jià)。當(dāng)中央和上級(jí)或有關(guān)方面如社會(huì)文化和社會(huì)輿論不予認(rèn)同和支持時(shí)，政府公共管理政策的創(chuàng)新者就要付出沉重的代價(jià)。但隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步終究推動(dòng)歷史的發(fā)展。當(dāng)然超越體制和規(guī)則的、倒退的和違背長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益的政府公共管理政策創(chuàng)新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)的責(zé)任性

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性，與責(zé)任性同時(shí)并存，也就是執(zhí)行者在擁有對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的權(quán)力時(shí)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此在大力支持執(zhí)行者對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的同時(shí)，要強(qiáng)化執(zhí)行者政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的責(zé)任性。強(qiáng)化責(zé)任性是解決執(zhí)行者政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用中趨利避損的重要手段。政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的責(zé)任性，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)

政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用對(duì)公眾、對(duì)所有者、對(duì)法律負(fù)責(zé)并不等同于對(duì)全社會(huì)(包括人類創(chuàng)造的社會(huì)和自然界自然形成的“社會(huì)”)負(fù)責(zé)，原因在于社會(huì)的一般規(guī)律與公眾、所有者對(duì)它的認(rèn)識(shí)并不總是一致的，盡管公眾、所有者總是在不斷地追求所制定和執(zhí)行的政府公共管理政策與全社會(huì)的發(fā)展相一致。社會(huì)規(guī)律是客觀的，公眾和所有者對(duì)其認(rèn)識(shí)、了解和把握有一個(gè)過(guò)程，這就說(shuō)明由公眾、所有者和由其制定的法律并不總能代表和反映全社會(huì)的規(guī)律和利益。因此要處理好這個(gè)關(guān)系:對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)是客觀規(guī)律的要求，政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用要切實(shí)努力反映全社會(huì)的要求。

(二)對(duì)大眾負(fù)責(zé)

政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府公共管理政策是公眾意志的反映，它的制定與執(zhí)行應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)。政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，要體現(xiàn)公眾的根本利益，保護(hù)公眾利益，解決公眾無(wú)法解決或利益集團(tuán)不愿解決的問(wèn)題，這是政府的性質(zhì)決定的。當(dāng)然，由于政府也是由每一個(gè)人組成的，它自身也有一套嚴(yán)密的內(nèi)部體系，也就形成了自身的團(tuán)體利益。政府在開(kāi)發(fā)利用政府公共管理政策資源時(shí)，要正確處理好保護(hù)公眾利益與政府自身利益的關(guān)系:一切為了公眾利益;政府自身利益只能界定在合法的范圍內(nèi)。公務(wù)員之家

(三)對(duì)所有者負(fù)責(zé)

政府公共管理政策的開(kāi)發(fā)利用要對(duì)所有者負(fù)責(zé)，對(duì)此要從兩個(gè)方面理解:及時(shí)，一切權(quán)力來(lái)源于人民，人民是權(quán)力的所有者。政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來(lái)源于人民，因此它要對(duì)人民這個(gè)所有者負(fù)責(zé)。第二，當(dāng)今的政治是政黨政治，也就是說(shuō)，無(wú)論什么民主形式的國(guó)家，人民的權(quán)力，是通過(guò)一定的形式由政黨組織來(lái)代替行使的，因此政黨是權(quán)力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政黨為首的組織，代表人民制定的，因此政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)利用也要對(duì)政黨負(fù)責(zé)。但是政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的執(zhí)行者，是具體的具有職務(wù)的“經(jīng)營(yíng)者”，從權(quán)力責(zé)任體系規(guī)則來(lái)看，每一個(gè)執(zhí)行者要對(duì)授權(quán)者負(fù)責(zé)，下級(jí)要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。因此，政府要處理好對(duì)“所有者”與對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé)的關(guān)系:最終結(jié)果對(duì)所有者負(fù)責(zé)，過(guò)程環(huán)節(jié)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé);決策對(duì)所有者負(fù)責(zé)，執(zhí)行對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé)。

(四)對(duì)法律負(fù)責(zé)

所有者即人民的權(quán)力和政黨的權(quán)力，通常是通過(guò)法律形式確定并由政府行使的。法律一旦確定，就具有性、強(qiáng)制性和相對(duì)的穩(wěn)定性，盡管它可以修改、變化，但是這種修改必須在一定的法定形式下進(jìn)行才予以認(rèn)可。確定的和修改后認(rèn)可的法律規(guī)則，是一切行為的準(zhǔn)則，任何人和任何事都要對(duì)法律負(fù)責(zé)，否則要承擔(dān)法律責(zé)任。因此在法治國(guó)家，政府公共管理政策的開(kāi)發(fā)和利用也要對(duì)法律負(fù)責(zé)，實(shí)際上是對(duì)所有者負(fù)責(zé)的具體法律表現(xiàn)形式。在法律規(guī)則范圍內(nèi)，法律的執(zhí)行者對(duì)法律的執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響，這是因?yàn)樵诜审w系內(nèi)具有職務(wù)的個(gè)人與個(gè)人之間的權(quán)力關(guān)系形成的。為此要處理好政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用對(duì)法律負(fù)責(zé)與對(duì)職務(wù)個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系:對(duì)法律負(fù)責(zé)是根本，對(duì)職務(wù)個(gè)人負(fù)責(zé)是法律負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)。

(五)對(duì)后果負(fù)責(zé)

對(duì)政府公共管理政策開(kāi)發(fā)和利用的后果負(fù)責(zé)，主要包括對(duì)所造成的社會(huì)落后、社會(huì)損失和發(fā)展的“不效率”負(fù)責(zé)。由于政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)和利用對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，其積極的影響，是各級(jí)政府所不斷追求的目標(biāo)，它使社會(huì)不斷發(fā)展而社會(huì)所需成本很低。但是政府公共管理政策也會(huì)產(chǎn)生消極的影響，即政府公共管理政策給社會(huì)造成的落后和損失，以及對(duì)社會(huì)發(fā)展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社會(huì)的損失和浪費(fèi)，因?yàn)檎补芾碚叩闹贫ê蛨?zhí)行本身需要成本，即使其沒(méi)有任何社會(huì)作用，但它已經(jīng)消耗了成本。由于政府公共管理政策的開(kāi)發(fā)和利用是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程有長(zhǎng)也有短，在這個(gè)過(guò)程中由于社會(huì)環(huán)境等各方面因素的變化，對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的后果產(chǎn)生影響，因此要處理好政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用后果責(zé)任與政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程和環(huán)節(jié)影響因素的關(guān)系:政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)利用的后果是負(fù)責(zé)評(píng)估的最終依據(jù)，過(guò)程和環(huán)節(jié)的變化應(yīng)高度重視，但不影響對(duì)后果評(píng)定。

對(duì)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)不力(沒(méi)有較大限度地開(kāi)發(fā)資源的效益)和不利(與社會(huì)發(fā)展規(guī)律、與中央和上級(jí)政府公共管理政策背道而馳)所承擔(dān)的責(zé)任，必須予以追究。沒(méi)有責(zé)任的追究，責(zé)任制沒(méi)有意義。實(shí)踐表明，政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，只注重了自身的目標(biāo)和利益而忽視執(zhí)行者的利益，是不利于政府公共管理政策資源的開(kāi)發(fā)和利用的。同樣執(zhí)行者只有在政府公共管理政策的指導(dǎo)下，充分開(kāi)發(fā)和利用其政府公共管理政策資源，才能達(dá)到政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性，否則應(yīng)承擔(dān)政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的責(zé)任，并應(yīng)受到相應(yīng)的追究。當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)要求，執(zhí)行者政府公共管理政策資源開(kāi)發(fā)和利用的有效性與責(zé)任性一定要有機(jī)的統(tǒng)一。

公共管理研究論文:剖析公共管理運(yùn)用科斯定律的研究論文

摘要：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)日趨壯大，生產(chǎn)能力帶來(lái)產(chǎn)品數(shù)量激增，同時(shí)，由此產(chǎn)生的外部性也成為現(xiàn)代社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，如何治理外部性帶來(lái)的不利影響，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)福利的增長(zhǎng)。通過(guò)對(duì)外部性內(nèi)部化手段的分析，介紹了公共政策手段的類型，著重比較了公共政策手段，即庇古稅和科斯定理之間的特點(diǎn)，找出了其在解決污染問(wèn)題方面的優(yōu)劣。

關(guān)鍵詞：外部性；公共政策；科斯定理

1外部性內(nèi)部化方法簡(jiǎn)介

1.1矯正稅

矯正稅又稱庇古稅，基本思路是負(fù)外部性的發(fā)出方必須對(duì)每單位的外部性行為支付稅收。其計(jì)算公式為T=MSC-MPC=MEC=E(X)T為矯正稅MSC，MPC分別為邊際社會(huì)成本與邊際私人成本。

從矯正稅來(lái)講，它能夠促使產(chǎn)生負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)主體將社會(huì)成本考慮到其私人產(chǎn)生成本去，并產(chǎn)出與社會(huì)成本相符的數(shù)量，提供政府收入增加，并有效地減少污染。然而，矯正稅也必然有其局限性，由于外部性成本計(jì)量上的困難，以及公共政策管理成本增高和尋租行為出現(xiàn)，使得矯正稅的治理效果大大削弱。

1.2矯正性補(bǔ)貼

這類補(bǔ)貼主要針對(duì)正負(fù)兩類外部性提供補(bǔ)助，對(duì)正外部性提供補(bǔ)助相當(dāng)于擴(kuò)大其外部影響以達(dá)到增進(jìn)社會(huì)福利的效果，而對(duì)負(fù)外部性提供補(bǔ)貼表明向污染者行賄。

（1）向正外部性提供補(bǔ)助。政府對(duì)產(chǎn)生外部正效應(yīng)的廠商進(jìn)行補(bǔ)貼，使產(chǎn)量達(dá)到市場(chǎng)效率量。

（2）向負(fù)外部性者提供補(bǔ)助。負(fù)外部性帶來(lái)的市場(chǎng)失效是具負(fù)外部性的生產(chǎn)或消費(fèi)的產(chǎn)品數(shù)量過(guò)多，為矯正負(fù)外部性，鼓勵(lì)廠商和企業(yè)減少產(chǎn)量的行為給與補(bǔ)助。

1.3公共管制

指由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或其特殊行為。這個(gè)治理外部性的方法運(yùn)用的范圍較廣，也是普遍的政府手段，但是它要求與負(fù)外部效應(yīng)的生產(chǎn)函數(shù)一致，并且信息。

1.4第三種力量

依靠道德力量和輿論監(jiān)督來(lái)抑制外部性，但是具有非強(qiáng)制性，非確定性和不穩(wěn)定性。

1.5科斯定理與產(chǎn)權(quán)理論

科斯定理利用市場(chǎng)機(jī)制，從界定產(chǎn)權(quán)的角度解決外部性，使外部效應(yīng)內(nèi)部化的手段又往前邁進(jìn)一步。

2公共政策手段與科斯定理的比較

對(duì)外部效應(yīng)的內(nèi)部化兩大手段的介紹，即以庇古稅為代表的公共政策手段和以科斯定理為代表的產(chǎn)權(quán)理論資源協(xié)商解決外部性問(wèn)題。稅收和協(xié)商都是為了使外部效應(yīng)內(nèi)部化，都允許經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)通過(guò)成本收益比較選擇方案。而在一定的經(jīng)濟(jì)條件約束和特定的外部性情形下，兩大解決手段各有特點(diǎn)。因此，要充分地發(fā)揮兩種手段的作用，必須清楚其特點(diǎn)及適用范圍。

2.1庇古稅的特點(diǎn)

政府通過(guò)征稅使污染企業(yè)的產(chǎn)品定價(jià)考慮到造成的社會(huì)成本損失，達(dá)到產(chǎn)量。其特點(diǎn)有：

（1）征收矯正稅能使廠商的生產(chǎn)函數(shù)在其私人的生產(chǎn)函數(shù)的基礎(chǔ)上增加社會(huì)成本即對(duì)社會(huì)的外部性。從而在供求局部均衡體系中，這個(gè)新的供給曲線與消費(fèi)者需求曲線的均衡點(diǎn)到達(dá)新的位置，使社會(huì)生產(chǎn)達(dá)到，減少污染產(chǎn)品的產(chǎn)量，使外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化。

（2）庇古稅的征收增加了企業(yè)的成本，使其負(fù)擔(dān)社會(huì)成本損失，并且，排放的污染物越多，其繳納的稅越多，這勢(shì)必增加企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。在廠商追求利益較大化的趨使下，廠商會(huì)提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，減少污染的排放量，從而使整個(gè)行業(yè)的污染情況得到改善。

（3）根據(jù)庇古稅的征稅原理，其遵循向污染的產(chǎn)出方征稅的準(zhǔn)則。根據(jù)庇古稅，政府在治理限制排污企業(yè)排放污染物方面有很強(qiáng)的控制力，一方面使廠商為其負(fù)外部性付出成本，減少污染物的排放；另一方面，通過(guò)籌得資金，補(bǔ)償受其負(fù)外部性的受害者，同時(shí)向正外部性企業(yè)提供補(bǔ)貼，提高其生產(chǎn)能力。再?gòu)亩愂盏慕嵌瓤紤]，庇古稅的增收能調(diào)節(jié)供給關(guān)系并且取代種種其他負(fù)外部性的收入來(lái)源，比如各種亂收費(fèi)。

2.2基于科斯定理下的外部性治理特點(diǎn)

（1）科斯定理認(rèn)為，外部性效應(yīng)往往不是一方侵害另一方的單項(xiàng)問(wèn)題，而是相互性。只通過(guò)征收庇古稅來(lái)解決是不公平的。其實(shí)外部性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是避免將損害擴(kuò)大。

（2）科斯定理的核心在于產(chǎn)權(quán)明確，只要產(chǎn)權(quán)清晰，在交易成本為零的情況下，不論誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)，資源配置是有效率的，可以基于自愿交易的私人合約行為對(duì)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)自我修正。因此，科斯定理的實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)制度安排下產(chǎn)生的社會(huì)資源的不同配置結(jié)果。

（3）科斯定理在產(chǎn)權(quán)理論的闡述，揭示了外部性問(wèn)題的根源在于稀缺性導(dǎo)致的對(duì)資源使用的競(jìng)爭(zhēng)性需求。

從以上分析可以看出，公共政策下的稅收政策和科斯定理的產(chǎn)權(quán)原理都是針對(duì)有限的資源下調(diào)整社會(huì)間經(jīng)濟(jì)主體的資源配置，但側(cè)重點(diǎn)不同。兩種手段都對(duì)負(fù)外部性，特別是污染等社會(huì)環(huán)境問(wèn)題提出治理的可能，但是就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，征收庇古稅相對(duì)來(lái)講是比產(chǎn)權(quán)理論下的自愿協(xié)商解決要產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)大，下面具體分析在這個(gè)方面庇古稅的優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)權(quán)理論下的不足。

3庇古稅和科斯定理對(duì)污染治理社會(huì)效應(yīng)比較

（1）科斯定理要求，產(chǎn)權(quán)要明確，然而在實(shí)踐中，不可能做到明確產(chǎn)權(quán)或界定產(chǎn)權(quán)的成本極高。

由于公共財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)具有模糊性，其使用權(quán)名義上屬于公眾，實(shí)際上任何人都可以自由使用公共財(cái)產(chǎn)而無(wú)須征得他人的同意或繳納相應(yīng)費(fèi)用。明確產(chǎn)權(quán)所必需的監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行成本，不僅大大高于污染造成的損失，而且可能高達(dá)人類社會(huì)無(wú)法承受的地步，這樣，自愿協(xié)商也就失去了意義。在這種情況下，政府就可以介入市場(chǎng)機(jī)制，使損害者將其活動(dòng)的社會(huì)成本考慮進(jìn)來(lái)，納入到其私人成本中去，即內(nèi)部化。政府可以采取的措施就是征稅（庇古稅），因?yàn)檎蓪?duì)外部不經(jīng)濟(jì)行為征稅，例如對(duì)生產(chǎn)中出現(xiàn)的污染行為征稅、對(duì)消費(fèi)產(chǎn)生的污染征稅等，使損害者自行負(fù)擔(dān)損害成本，從而使外部性成本內(nèi)在化，即通過(guò)使邊際私人成本等于邊際社會(huì)成本，使資源得到有效配置。公務(wù)員之家

（2）科斯定理指向的主體數(shù)量較少的時(shí)候，才能有效的進(jìn)行交易。針對(duì)負(fù)外部性的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，但是僅僅將少數(shù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體考慮在內(nèi)，那么其對(duì)負(fù)外部性的治理的效果是值得懷疑的。由于實(shí)際經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而且極端復(fù)雜的過(guò)程，其外部性產(chǎn)生也將會(huì)呈現(xiàn)多重性和復(fù)雜性交織的局面。因此，在有多方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)博弈的過(guò)程中，必然提高討價(jià)還價(jià)的成本，很難使意見(jiàn)達(dá)成一致，從而阻礙了對(duì)負(fù)外部性的治理。

（3）信息的不和不對(duì)稱性導(dǎo)致科斯的市場(chǎng)手段難以實(shí)現(xiàn)。由于人們對(duì)信息的不，以及雙方擁有信息的不對(duì)稱可能會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)甚至逆向選擇。相反，受污染者由于所擁有的相關(guān)信息少，想爭(zhēng)取權(quán)利需要付出很大的成本。這正是在一定的限度內(nèi)人們寧愿忍受負(fù)外部性的損害原因之一。

通過(guò)上述分析，可以看出：由于在一般情況下，通過(guò)“自愿協(xié)商”即科斯定理解決環(huán)境問(wèn)題所需要的交易成本太高，同時(shí)在某些條件下，如涉及多方介入的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)端和交易下，自愿協(xié)商很難發(fā)揮作用，所以在解決環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，征收庇古稅是一種更為可行和簡(jiǎn)單公平的方法，其難點(diǎn)在于，如何獲取廠商的生產(chǎn)函數(shù)和相關(guān)的污染信息，使得征稅更為有效合理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利較大。

公共管理研究論文:非政府組織協(xié)調(diào)政府公共管理研究論文

【摘要】在公共危機(jī)管理中，政府扮演著主導(dǎo)角色，但政府又不能也不必要代替一切，非政府組織有參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)、發(fā)揮重要作用的必要性和可能性。非政府組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)需要從政府、社會(huì)和主體等方面進(jìn)行建設(shè)，以保障非政府組織在公共危機(jī)管理中充分發(fā)揮作用，最終使得非政府組織能與政府組織以及其他社會(huì)力量通力合作，確保危機(jī)的順利解決。

【關(guān)鍵詞】:公共危機(jī);公共危機(jī)管理;非政府組織;作用

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)狀態(tài)變化快速，社會(huì)生活呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多面性，全球化、多元化的發(fā)展帶來(lái)了眾多沖突，在此背景下，危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)。這些危機(jī)包括政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、公共安全危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，會(huì)給各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治帶來(lái)嚴(yán)重危害。

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在快速發(fā)展過(guò)程中隱藏著各種各樣的危機(jī)，不論何種危機(jī)都有可能隨時(shí)爆發(fā)，從實(shí)際事例可以證明，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)已進(jìn)入公共危機(jī)事件高發(fā)期，而且危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模，組織性、危害性、暴力性加強(qiáng)等特征。我們必須防患于未然，建立良好高效的公共危機(jī)管理機(jī)制。

應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件就要建立以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理機(jī)制，政府的性質(zhì)與職能使其在危機(jī)管理機(jī)制中扮演著至關(guān)重要的主導(dǎo)角色，但政府不是萬(wàn)能的，它不能也不必要代替一切，作為危機(jī)管理機(jī)制中重要一員的非政府組織在參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)也發(fā)揮著重要作用。

一發(fā)揮非政府組織作用的必要性和可能性

公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性、難控性、緊迫性，這從需求上要求非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)發(fā)揮作用。非政府組織具有公共性、自治性、民間性和志愿性，在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢(shì)，從供給角度講非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性、難控性、緊迫性，它的破壞性極大，影響很廣，不確定性很大，從而使應(yīng)對(duì)的成本很高，對(duì)專業(yè)技術(shù)、組織體系等要求很高，其社會(huì)危害性決定了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有公共性和慈善意義，具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。作為公共服務(wù)的當(dāng)然提供者政府自然在其中起主導(dǎo)作用，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)具有某些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如大量的財(cái)、物資源，嚴(yán)密的管理體系，強(qiáng)制性的管理機(jī)制等。但同時(shí)，它也有一些局限性，比如特定的公共危機(jī)要求特定的專業(yè)技術(shù)去應(yīng)對(duì)，政府嚴(yán)格的層級(jí)體系可能阻滯公共信息的傳播等。單靠政府很難達(dá)到及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的要求。所以，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，其需求的不僅是財(cái)物資源和強(qiáng)制性機(jī)制，也需求專業(yè)性技術(shù)和社會(huì)自治機(jī)制，非政府組織在提供專業(yè)技術(shù)和自治機(jī)制方面有著對(duì)政府的“助理”作用。

在具體的某一項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急管理過(guò)程中，政府和非政府組織由于各自擁有不同的資源、組織和社會(huì)優(yōu)勢(shì)，參與危機(jī)事件應(yīng)急管理的目標(biāo)、地點(diǎn)、時(shí)間、方式、內(nèi)容以及具體效果等都存在各自不同的特點(diǎn)。因此，作為兩類各具特色的社會(huì)組織，政府與非政府組織兩者之間應(yīng)當(dāng)互相配合，加強(qiáng)溝通，協(xié)同運(yùn)作。[1]公共危機(jī)的特性決定了在應(yīng)對(duì)危機(jī)中僅僅發(fā)揮政府的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須利用非政府組織的專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)特性，以彌補(bǔ)政府的不足之處。可見(jiàn)在危機(jī)管理中發(fā)揮非政府組織的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府組織的內(nèi)容復(fù)雜多樣，但普遍具有公共性、自治性、民間性和志愿性等特征。非政府組織的特性使其在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)有了發(fā)揮重要作用的可能性：

(1)非政府組織的公共性是它能夠應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件是發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)。公共性是非政府組織愿意進(jìn)入營(yíng)利組織一般不愿涉足的領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有很強(qiáng)的慈善意義、無(wú)利可圖，并且介入其中還帶有相當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)性。另外，公共性也使得人們對(duì)非政府組織的信任大于對(duì)營(yíng)利組織的信任，它們更容易獲得認(rèn)同。

(2)非政府組織往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性。絕大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定得很明確即：關(guān)注某一類社會(huì)問(wèn)題或救助某一弱勢(shì)群體，并將根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)吸納組織成員。他的專業(yè)性有利于其在危機(jī)處理中發(fā)揮更大作用。

(3)非政府組織具有很大的靈活性。在公共危機(jī)中會(huì)出現(xiàn)許多新的問(wèn)題，新的矛盾，而政府組織往往由于嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因，價(jià)值因素使得他們反應(yīng)緩慢或者沒(méi)反應(yīng)，而非政府組織則可以在公共利益的旗幟下迅速地做出反應(yīng)，靈活的調(diào)整自己具體的工作方向和工作內(nèi)容，解決公共危機(jī)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，提供多樣化而不是政府般整齊劃一的服務(wù)。

(4)非政府組織的機(jī)制合理性。非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的運(yùn)作成本低于政府組織，因?yàn)榉钦M織有志愿者參與，他們可提供免費(fèi)服務(wù)；非政府組織沒(méi)有龐雜的行政體系和組織機(jī)構(gòu)。非政府組織一般具有較強(qiáng)的使命感、責(zé)任心，其成員一般熱衷于其所開(kāi)展的事業(yè)，這也可以提高它在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)使得服務(wù)效率和質(zhì)量。[2]

二公共危機(jī)管理中非政府組織作用的表現(xiàn)

在公共危機(jī)管理體系建設(shè)中，需要建立一個(gè)由政府部門、非政府組織、社會(huì)公眾、國(guó)際資源等元素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在強(qiáng)調(diào)政府部門危機(jī)管理的同時(shí)，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體多元化，較大可能地吸納各種社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，使危機(jī)處理具有更大的靈活性、創(chuàng)新精神及更高的效率。非政府組織是整個(gè)社會(huì)組織中最重要的元素之一，是社會(huì)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、溝通目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，是危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的不可或缺的環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要的作用。

1、非政府組織在危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用。應(yīng)對(duì)危機(jī)事件好的結(jié)果實(shí)將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機(jī)爆發(fā)之前及時(shí)消除產(chǎn)生危機(jī)的根源，既可節(jié)省社會(huì)資源又避免其破壞性，更重要的意義是危機(jī)給人類帶來(lái)的生命、生理和心理等創(chuàng)傷不是一句簡(jiǎn)單的“已經(jīng)控制住了危機(jī)”可以彌補(bǔ)得了的，所以公共危機(jī)的預(yù)防以及危機(jī)升級(jí)的防控極其重要。而非政府組織在這方面發(fā)揮著重要的作用，它上接政府下聯(lián)基層群眾的“橋梁”角色使其能夠更加便捷、迅速的發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，從而呼吁并引起整個(gè)社會(huì)的注意和重視；另外，非政府組織的專業(yè)性使得它們對(duì)于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，這是他們的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；并且他們的使命感也使得他們對(duì)公共危機(jī)特別的關(guān)注，對(duì)危機(jī)給予別的組織一般不能做到的重視。

2、在危機(jī)發(fā)生過(guò)程中非政府組織的作用。(1)危機(jī)事件一旦發(fā)生，政府動(dòng)用行政力量解決危機(jī)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)調(diào)度不靈，協(xié)調(diào)失衡，行動(dòng)不及時(shí)的情況，這時(shí)就需要有大量的非政府民間力量的支持，危機(jī)發(fā)生地就近的非政府組織此時(shí)就可以快速的發(fā)動(dòng)和組織大量民間專業(yè)人員、應(yīng)急物資應(yīng)對(duì)危機(jī)，為聚集龐大的社會(huì)閑置力量提供支持。非政府組織更具有專業(yè)性，可利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極開(kāi)展救助工作。(2)非政府組織還時(shí)刻關(guān)注危機(jī)中政府部門無(wú)法或不及關(guān)注的社會(huì)成員的利益，并予以必要的物質(zhì)和精神的支持幫助。例如在非典時(shí)期，社會(huì)中大量的民工、無(wú)業(yè)人員、城市游民等弱勢(shì)群體，沒(méi)有被納入政府行政管理的范疇，因此，這部分人群的危機(jī)防范往往是政府部門最難以顧及的軟肋，相應(yīng)的管理和約束皆出于缺失狀態(tài)。因而，作為非政府組織的社區(qū)或各種民間志愿組織就可以發(fā)揮他們的作用，彌補(bǔ)政府行為的不足，使社會(huì)的任何一個(gè)角落任何一個(gè)成員都不被忽視。(3)在危機(jī)處理中，非政府組織有利于社會(huì)凝聚起來(lái)發(fā)揮自己的主動(dòng)性，形成獨(dú)立的自組織能力，以實(shí)現(xiàn)危機(jī)時(shí)刻社會(huì)自我管理與政府組織的良性互動(dòng)。危機(jī)時(shí)刻公民應(yīng)培育出一種健康理性的、自主的獨(dú)立意識(shí)，而不應(yīng)對(duì)政府全盤依賴。從我國(guó)處理危機(jī)的現(xiàn)狀看，目前只有政府的積極性，卻缺乏社會(huì)自身的主動(dòng)性。(4)臨時(shí)的非政府組織在危機(jī)中也發(fā)揮重要作用。在危機(jī)中，往往會(huì)形成一類由危機(jī)所涉及人群自發(fā)組成的非政府組織，它們可能沒(méi)有正式的法律地位，可能沒(méi)有固定的組織架構(gòu)和成員，但他們?cè)诠潭ǖ牡赜蚍秶鷥?nèi)發(fā)揮重要作用，有很強(qiáng)的自生性。此類自組織有著相當(dāng)?shù)撵`活性和針對(duì)性，也較容易組織，對(duì)外界忽視了的危機(jī)可以自發(fā)地具體的應(yīng)對(duì)，它對(duì)于正式的大型的非政府組織又是一種作用。推而廣之，在危機(jī)爆發(fā)之后社會(huì)基層可以發(fā)動(dòng)這樣的組織開(kāi)展應(yīng)對(duì)措施。(5)非政府組織在危機(jī)后的處理善后作用。非政府組織主要是輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的恢復(fù)重建工作。包括：給與必要的經(jīng)濟(jì)援助、彌補(bǔ)其在危機(jī)中的損失，啟動(dòng)生產(chǎn)；組織、調(diào)節(jié)供銷渠道及時(shí)提供民眾生活日常和急需物品，保障公眾的日常生活；陳述發(fā)展生產(chǎn)對(duì)解決危機(jī)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的重要性；強(qiáng)化相關(guān)的社會(huì)福利政策實(shí)施力度等；募捐及組織志愿服務(wù)等。主要是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定政治，重新恢復(fù)和建立各種秩序。公務(wù)員之家

三非政府組織發(fā)揮作用的保障

當(dāng)今世界各國(guó)非政府組織參與危機(jī)管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中到現(xiàn)場(chǎng)并發(fā)揮作用的就是民間組織；美國(guó)“9?11”事件中，非政府組織體同樣發(fā)揮了巨大作用。在我國(guó)，一些非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)也發(fā)揮了重要的作用，但與國(guó)際非政府組織相比較，國(guó)內(nèi)非政府組織無(wú)論在數(shù)量規(guī)模上還是在發(fā)揮作用的效能上都存在很大程度的不足，這些都在很大程度上阻礙了非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的作用的發(fā)揮。要保障非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)發(fā)揮更大作用，需要從多方面加強(qiáng)建設(shè)與改進(jìn)。

1、政府應(yīng)建立與非政府組織的平等合作關(guān)系，促進(jìn)非政府組織的良性發(fā)展。政府應(yīng)該以立法形式確立非政府組織的社會(huì)地位，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，界定政府部門與非政府組織的明確關(guān)系。在法律上兩者應(yīng)該是平等的，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、扶持與被扶持的關(guān)系。積極合理發(fā)揮非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)使得作用，大膽委托非政府組織開(kāi)展工作，并加強(qiáng)對(duì)非政府組織的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，防止“志愿失靈”現(xiàn)象的發(fā)生。在政策上要降低非政府組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在稅收政策上，應(yīng)對(duì)非政府組織給予扶持和幫助，應(yīng)盡快完善資金募集和管理辦法，在資金募集途徑和方式等方面給非政府組織提供安全的后勤保障。政府在推進(jìn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，要大力倡導(dǎo)社區(qū)非政府組織建設(shè)，要投入大量的人力、物力、財(cái)力，從而促進(jìn)社區(qū)非政府組織的成長(zhǎng)與壯大。

2、非政府組織本身應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，與政府有效合作。當(dāng)前中國(guó)的非政府組織與國(guó)際相比仍處于初級(jí)階段，突出表現(xiàn)在整體意識(shí)、專業(yè)化管理和自律規(guī)范等方面。專業(yè)化的非政府組織，應(yīng)該具有明確的服務(wù)宗旨、清晰的工作計(jì)劃、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、專業(yè)志愿者和學(xué)者、理性的決策系統(tǒng)、規(guī)范的籌資方式和資金管理模式、有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素。在加強(qiáng)非政府組織的專業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中，一方面要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作，建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制；另一方面，要形成“一整套人力資源的開(kāi)發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制”，形成一支充滿朝氣和活力的工作團(tuán)隊(duì)。大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才；引進(jìn)專家和學(xué)者；對(duì)志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，設(shè)立上崗服務(wù)證制度，建立志愿工作者專業(yè)評(píng)估體系.[3]同時(shí)，非政府組織應(yīng)該主動(dòng)邀請(qǐng)政府監(jiān)督其工作；在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，應(yīng)該充分聽(tīng)取政府的意見(jiàn)和建議，積極參與政府的工作計(jì)劃；積極爭(zhēng)取政府支持和撥款資助。使組織走向內(nèi)部控制良好，外部關(guān)系融洽的良性循環(huán)的軌道上來(lái)。另外，為更好的發(fā)揮非政府組織的作用，應(yīng)該注意建設(shè)非政府組織管理制度的評(píng)估機(jī)制，即從每次危機(jī)中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)非政府組織危機(jī)管理制度自身做出評(píng)價(jià)，使制度本身具有自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)性，以得到不斷的完善和發(fā)展，確保其具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力和更新能力。[3]

3、提高公眾參與非政府組織活動(dòng)的積極性，使公眾愿意并從事公益的事業(yè)。參與性是非政府組織區(qū)別于政府和市場(chǎng)的又一特性，幾乎所有的非政府組織都或多或少的依賴于人們的志愿參與。一般說(shuō)來(lái)，自主型而不是依附型社會(huì)文化更容易促進(jìn)非政府組織的建立與發(fā)展，自主型而不是專制型社會(huì)文化更有利于非政府組織的建立與發(fā)展。在我國(guó)社會(huì)主義民主進(jìn)程和政治文明建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)精神的培育和獨(dú)立性現(xiàn)代人格的形成對(duì)于非政府組織的發(fā)展至關(guān)重要。非政府組織的“志愿性為公”的性質(zhì)，決定了人們參與其中激勵(lì)依靠的是人們對(duì)社會(huì)的責(zé)任感與使命感，依靠的是人們古道熱腸般的仁慈心與同情心。所以，培養(yǎng)社會(huì)的獨(dú)立性、自主性的同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)公德心、使命感就顯得格外必要。

建立完善高效的公共危機(jī)管理機(jī)制是應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的基礎(chǔ)核心，作為危機(jī)管理主體的政府要承擔(dān)主要責(zé)任，但危機(jī)事件已不是單靠政府的力量就能處理好的。要高效及時(shí)的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)不但要發(fā)揮政府處理危機(jī)的能力，還必須發(fā)揮以非政府組織為主體的社會(huì)力量。而現(xiàn)階段政府不僅要認(rèn)識(shí)到非政府組織所具有的重要的社會(huì)作用，還應(yīng)在組織機(jī)制建設(shè)中為非政府組織的發(fā)展提供大力支持和指導(dǎo)，以使我國(guó)的非政府組織不斷的壯大發(fā)展。非政府組織也存在著諸如“志愿失靈”的缺陷需要克服，還需要不斷加強(qiáng)非政府組織的自身建設(shè)與內(nèi)外監(jiān)督，為其發(fā)揮較大作用提供保障。

公共管理研究論文:房產(chǎn)物業(yè)公共管理策略體系形成研究論文

摘要：建設(shè)系統(tǒng)物業(yè)的一個(gè)主要特征是：城建資金的投入為城市建設(shè)服務(wù)。每個(gè)城市建設(shè)必須經(jīng)歷這樣的一個(gè)循環(huán)，即拆遷－安置－建設(shè)，這個(gè)循環(huán)涉及城市的千家萬(wàn)戶，涉及城市改造的順利與否，為做到這一點(diǎn)，廣州市建委在規(guī)劃建設(shè)前，曾拿出大量資金興建了相當(dāng)一批房產(chǎn)物業(yè)，作為城市建設(shè)中拆遷戶的安置房和周轉(zhuǎn)房，這樣就形成了城建系統(tǒng)中的一批物業(yè)。由于政策的變化，這些物業(yè)現(xiàn)在沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，并占用了相當(dāng)一部分的城建資金，為此，如何盤活這部分城建物業(yè)的問(wèn)題，就擺在我們的面前。

城建系統(tǒng)物業(yè)及其管理現(xiàn)況

城建系統(tǒng)擔(dān)負(fù)著全市城市建設(shè)與管理，在長(zhǎng)期的城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)中積累了不少的房產(chǎn)與物業(yè)，并且總量還在呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。在計(jì)劃管理、政企合一時(shí)期，很多房產(chǎn)建設(shè)與開(kāi)發(fā)由政府直接完成，政府是當(dāng)然所有者，建委直接控制大量房屋與物業(yè)。

政府與企業(yè)分離后，建委不直接進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)與房產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，很多建設(shè)項(xiàng)目由下屬企業(yè)或事業(yè)單位完成，由此增加了不少的城建物業(yè)，特別是近年來(lái)，舊城改造與建設(shè)項(xiàng)目不斷增大，為妥善安置城區(qū)拆遷戶，廣州市在海珠區(qū)、白云區(qū)、天河區(qū)等地修建了大量拆遷房并有不少剩余，使城建系統(tǒng)的物業(yè)達(dá)到一個(gè)可觀的規(guī)模。

隨著廣州城市的發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人們對(duì)土地房產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)度不斷提高，為利用不斷增長(zhǎng)的物業(yè)，發(fā)揮物業(yè)的商業(yè)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益，各物業(yè)使用單位抓住商機(jī)，利用物業(yè)的地段優(yōu)勢(shì)，根據(jù)不同情況與特點(diǎn)，以不同方式提高物業(yè)的使用率，挖掘物業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如對(duì)一些建成的房屋，經(jīng)裝修后以出租的方式加以利用，或經(jīng)整理后經(jīng)營(yíng)實(shí)業(yè)，有的單位甚至還成立專門的物業(yè)管理公司管理自己物業(yè)，既以所有者身份收取租金，又以服務(wù)者身份收取管理費(fèi)，用此辦法對(duì)名下的物業(yè)進(jìn)行管理，不僅發(fā)揮了物業(yè)本身的商業(yè)價(jià)值，還賺取了物業(yè)所帶來(lái)的附屬利潤(rùn)。以房養(yǎng)房，用賺取的利潤(rùn)對(duì)房屋進(jìn)行有效的管理和維護(hù)，提高了物業(yè)的效用和管理水平，增強(qiáng)了物業(yè)管理企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力及市場(chǎng)生存能力。

雖然城建所屬物業(yè)有一定程度的經(jīng)營(yíng)，商業(yè)價(jià)值得到一定的開(kāi)發(fā)。但不容忽視的是，由于產(chǎn)權(quán)不明確、國(guó)有單位機(jī)制不靈活等歷史或現(xiàn)實(shí)原因，城建系統(tǒng)物業(yè)資源未充分利用，其商業(yè)價(jià)值未得到發(fā)揮，存在著資源閑置、效率低下、服務(wù)水平不高等諸多問(wèn)題，具體的問(wèn)題主要有：

及時(shí)，物業(yè)的利用率不高。廣州城市建設(shè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，極大提高了廣州房產(chǎn)物業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值，業(yè)主可以享受到土地升值所帶來(lái)的成果。私人業(yè)主出于逐利目的，會(huì)通過(guò)出租、自用等方式把物業(yè)的商業(yè)價(jià)值利用到較大化。但對(duì)于公有物業(yè)，情況則可能不同，物業(yè)的使用未達(dá)到其潛在水平。例如，拆遷安置房的空置率一直以來(lái)是很高的，由于其產(chǎn)權(quán)屬于市政府，沒(méi)有明確的業(yè)主單位，也沒(méi)有明確的單位對(duì)其管理負(fù)責(zé)，無(wú)法出售或招租；對(duì)于那些有明確權(quán)屬的，由于業(yè)主都是國(guó)有企事單位，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活，對(duì)物業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理也只停留在臨時(shí)性出租收取租金上，而未進(jìn)一步深開(kāi)發(fā)其商用價(jià)值。大量閑置物業(yè)造成了資源浪費(fèi)，不僅不能獲取價(jià)值增值，就連投資折舊都無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)渠道快速回收，地產(chǎn)物業(yè)的增值無(wú)從體現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣磕赀€要投入相當(dāng)?shù)馁Y金為這些物業(yè)進(jìn)行維護(hù)和修繕。

第二，物業(yè)服務(wù)水平不高。城建系統(tǒng)物業(yè)管理公司是在自有物業(yè)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，管理上都套用國(guó)有企事業(yè)單位的模式，管理體制難脫國(guó)有企業(yè)的弊病，與市內(nèi)有影響力的物業(yè)管理公司相比，并不具有很強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。首先，這些物業(yè)公司管理的是自有物業(yè)，沒(méi)有自尋市場(chǎng)的危機(jī)感，采用的是國(guó)有企業(yè)管理的舊體制，企業(yè)機(jī)制不夠靈活，缺乏創(chuàng)新能力。其次，企業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)不高，專業(yè)化水平低下。一些物業(yè)企業(yè)雖有資質(zhì)，但并沒(méi)有自己的專業(yè)隊(duì)伍，只簡(jiǎn)單雇用幾個(gè)人打掃清潔而已；有些物業(yè)公司雖有專門人員，但經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的較少，人員整體文化素質(zhì)，服務(wù)意識(shí)不到位，管理服務(wù)水平較低。再就是，受各因素的制約，這些物業(yè)公司規(guī)模較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，不具備“走出去”的能力，其業(yè)務(wù)幾乎全局限于自有物業(yè)，未能在他人物業(yè)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)，如果沒(méi)有自有物業(yè)的先天保護(hù)條件，這些物業(yè)公司很難有立足之地。

第三，分散化持有。雖然城建物業(yè)都屬國(guó)家這一最終所有者，但由于行政劃撥及投資主體不同，物業(yè)實(shí)際上由各單位分散持有，并以不同方式經(jīng)營(yíng)管理。由于物業(yè)所有者之間各自為政，管理水平與人員素質(zhì)不一，造成了城建物業(yè)管理成本過(guò)高，無(wú)法通過(guò)不同物業(yè)間的合理配置與有效組合實(shí)現(xiàn)整體的規(guī)模效益，以樹立起品牌與知名度。分散管理的總收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于統(tǒng)一管理帶來(lái)的潛在收益。

物業(yè)管理發(fā)展對(duì)策

及時(shí)，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，以規(guī)模擴(kuò)市場(chǎng)。

物業(yè)管理企業(yè)的規(guī)模化代表企業(yè)的綜合實(shí)力，它包括企業(yè)的運(yùn)行體系、管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)的品牌等。同其它行業(yè)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)不同，物業(yè)管理的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要是以綜合性服務(wù)來(lái)取得收入，而收入的主要和直接來(lái)源就是企業(yè)的物業(yè)管理面積，管理面積越大，則收入越多、效益越好，這就決定了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模是提高企業(yè)效益的根本出路。因此城建系統(tǒng)的物業(yè)公司必須走規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)這條路子，以提高管理水平、服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)大市場(chǎng)，求得生存。為此，可以對(duì)小物業(yè)管理企業(yè)兼并重組，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，共享企業(yè)資源，如資金、技術(shù)、材料和勞動(dòng)力等。此外，現(xiàn)有物業(yè)管理企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向發(fā)展，通過(guò)并購(gòu)改組進(jìn)行有效擴(kuò)張，降低成本，達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)。公務(wù)員之家

第二，改革用人機(jī)制，提高隊(duì)伍管理水平。

新世紀(jì)物業(yè)管理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)主要集中在對(duì)高水平、高素質(zhì)專業(yè)人才的競(jìng)爭(zhēng)上。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，誰(shuí)擁有了高水平的物業(yè)管理人才，誰(shuí)就掌握了市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)，物業(yè)管理企業(yè)要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，并采取多種形式、多種渠道加快培養(yǎng)物業(yè)管理人才。今后，“投資于人”應(yīng)成為城建系統(tǒng)物業(yè)管理企業(yè)一個(gè)重要的戰(zhàn)略取向。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的直接制造者，物管企業(yè)必須加大人才資源開(kāi)發(fā)，加大知識(shí)型、創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)與使用。加以借鑒國(guó)外實(shí)行多時(shí)的物業(yè)管理師的考核辦法以及其他服務(wù)行業(yè)對(duì)于其從業(yè)人員的評(píng)定方法，改革用人制度。通過(guò)素質(zhì)教育、崗位培訓(xùn)和技術(shù)考核等形式來(lái)提高從業(yè)人員的專業(yè)水平和服務(wù)意識(shí)。通過(guò)機(jī)制轉(zhuǎn)換和專業(yè)部門利益調(diào)整，做到優(yōu)勝劣汰，造就物業(yè)管理隊(duì)伍，以增加企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，加大盤活與經(jīng)營(yíng)力度。

首先，對(duì)政府直接控制與管理的物業(yè)，一方面可以由相關(guān)部門出臺(tái)專門的政策，通過(guò)公開(kāi)拍賣或其它方式加以出售，并為買主辦理產(chǎn)權(quán)登記；另一種辦法就是成立專門的物業(yè)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)，或委托某一社會(huì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，由其向市場(chǎng)招租并進(jìn)行相應(yīng)的管理，政府從租金收入中提取一定比例作為管理企業(yè)的管理費(fèi)。這樣，可以讓沉淀下來(lái)的這部分物業(yè)發(fā)揮它的作用，既造福于民，政府也可以減輕負(fù)擔(dān)。

其次，對(duì)于各單位占有使用的城建物業(yè)，政府可以將物業(yè)產(chǎn)權(quán)劃撥給下屬單位，提高其經(jīng)營(yíng)管理的積極性，以使各單位增加物業(yè)的投入，改善物業(yè)的硬件設(shè)施與軟環(huán)境，提高物業(yè)的吸引力與商業(yè)價(jià)值，使物業(yè)的價(jià)值得到真正開(kāi)發(fā)與實(shí)現(xiàn)。或者，政府也可將所有物業(yè)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)收回，重新組合各單位的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，組建專門的物業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，對(duì)物業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與管理，管理費(fèi)收入歸物業(yè)公司，租金收入由政府與物業(yè)公司分成，扣除物業(yè)公司的管理及維修成本后上繳地方財(cái)政，以增加政府的城建資金，擴(kuò)大城建資金的來(lái)源。

公共管理研究論文:公共管理素質(zhì)要求腐敗防范研究論文

［內(nèi)容摘要］公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著社會(huì)的政治穩(wěn)定、法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和倫理秩序。公共管理中道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與公共管理者的素質(zhì)密不可分，深刻分析這些導(dǎo)致公共管理中道德風(fēng)險(xiǎn)的主觀因素才有可能有效避免公共管理中道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

［關(guān)鍵詞］公共管理；公共管理者素質(zhì)；道德風(fēng)險(xiǎn)。

“道德風(fēng)險(xiǎn)”是存在于委托關(guān)系中的一種道德現(xiàn)象，用以描述受托人不盡職責(zé)追求自身利益較大化，使委托人利益面臨重大損失的危險(xiǎn)境況。公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)是和公共權(quán)力的“委托———”性質(zhì)分不開(kāi)的，公共管理者是由社會(huì)論文公眾委托執(zhí)行民眾擁有的公共權(quán)力的人，民眾將自己的權(quán)力授予公共管理者執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益，而公共管理者接受社會(huì)公眾的委托，承擔(dān)著他們委托的義務(wù)，按照社會(huì)公眾的意愿行使他們所賦予的權(quán)力并取得相應(yīng)的報(bào)酬。

在現(xiàn)實(shí)的公共管理活動(dòng)中，由于公共管理者的權(quán)力價(jià)值觀不同、公共管理者的身份沖突以及公共管理者的道德意志狀態(tài)，使其經(jīng)常有充分的機(jī)會(huì)背離社會(huì)公眾的意愿采取不道德的方式來(lái)行使公共權(quán)力，給社會(huì)公眾利益造成潛在和現(xiàn)實(shí)的損害與威脅，從而導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。

一、公共管理者權(quán)力價(jià)值觀的迷失與公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力價(jià)值觀是關(guān)于權(quán)力的目的、意義等問(wèn)題的追求及其評(píng)價(jià)的根本觀點(diǎn)，它指導(dǎo)公共管理者的權(quán)力運(yùn)作方向、決定其道德行為。公共管理者一旦形成特定的權(quán)力價(jià)值觀，就會(huì)表現(xiàn)相應(yīng)的行為選擇，如果權(quán)力價(jià)值觀一旦陷入誤區(qū)，則會(huì)產(chǎn)生越軌的權(quán)力行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在我們當(dāng)前存在的多種形態(tài)的價(jià)值觀中，具有代表性的就是兩種相互對(duì)立的權(quán)力價(jià)值觀，即集體主義的權(quán)力價(jià)值觀和個(gè)人主義的權(quán)力價(jià)值觀。集體主義的權(quán)力價(jià)值觀以為人民服務(wù)為宗旨，個(gè)人主義的權(quán)力價(jià)值觀以牟取個(gè)人利益為目標(biāo)。公共管理者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體主義的權(quán)力價(jià)值觀，以國(guó)家、集體的利益為重，把人民群眾的利益和幸福作為其價(jià)值取向的標(biāo)準(zhǔn)。在個(gè)人主義權(quán)力價(jià)值觀的影響下，本應(yīng)為公共利益服務(wù)的公共權(quán)力往往出現(xiàn)錯(cuò)位表現(xiàn)。有的公共管理者把公共權(quán)力私有化，把社會(huì)公眾給予的權(quán)力當(dāng)作個(gè)人謀私的工具，執(zhí)行多大的權(quán)力便用多大的權(quán)力為自社會(huì)科學(xué)論壇2008?10（下）己謀取利益；有的權(quán)力運(yùn)用者把公共權(quán)力商品化，將權(quán)力異化為商品，把權(quán)力當(dāng)作交換中的籌碼，搞權(quán)錢交易、權(quán)物交易甚至權(quán)色交易；有的權(quán)力運(yùn)用者把公共權(quán)力庸俗化，把權(quán)力變成拉幫結(jié)派、排斥異己互相利用的工具，使神圣的公共權(quán)力走向庸俗；有的權(quán)力運(yùn)用者把公共權(quán)力特殊化，認(rèn)為人性的尊嚴(yán)取決于權(quán)位的高低，人生價(jià)值的大小取決于支配權(quán)力的大小，一旦擁有權(quán)力便把自己視為特殊人物，蔭庇親朋、高高在上，卻對(duì)社會(huì)公眾的利益置若罔聞，凡此種種，不一而別。個(gè)人主義權(quán)力價(jià)值觀影響下的公共權(quán)力錯(cuò)位異化嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的利益，作為公共權(quán)力運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)，往往對(duì)人民群眾的公共利益造成極大的威脅。

二、公共管理者的身份沖突與公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)的人在社會(huì)生活中往往會(huì)扮演多種角色身份，公共管理者也不例外，他們既是“個(gè)體”的人又是“公共”的人，這樣在他們的道德選擇中會(huì)經(jīng)常性的面對(duì)“個(gè)人利益和公共利益的沖突”“個(gè)人義務(wù)與公共管理者義務(wù)的沖突”“本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)的沖突”，這種由于身份不同而形成的沖突如果處理不好就會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。及時(shí)，公共管理者個(gè)人利益與公共利益的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。人類社會(huì)政治發(fā)展的歷史表明，政府公共性是政府得以產(chǎn)生、運(yùn)行的內(nèi)在依據(jù)和合法性來(lái)源。“公共性是政府的及時(shí)屬性”①，公共管理者的道德價(jià)值取向是以公共利益為依歸的,這種意義上的公共管理者就成了“公共”人。“所謂公共人，是指在公共領(lǐng)域中代表人民的公共利益，并以追求社會(huì)公共利益較大化為目標(biāo)的社會(huì)人”②。公共管理者成為“公共人”正是現(xiàn)代社會(huì)的要求，也是公共管理者應(yīng)當(dāng)具有的特性。公共領(lǐng)域中的公共管理者應(yīng)該擁有共同的價(jià)值觀念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一個(gè)人不能夠建立和擁有這種信仰，他就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入公共管理者隊(duì)伍中來(lái)。一個(gè)人能否成為一個(gè)合格的公共管理者取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。而在私人領(lǐng)域中，個(gè)人利益追求的是一種現(xiàn)實(shí)的活動(dòng)，個(gè)人可以提出自己的權(quán)利要求，可以通過(guò)正當(dāng)途徑維護(hù)自己的權(quán)利，但個(gè)人沒(méi)有理由運(yùn)用公共權(quán)力來(lái)擴(kuò)展自己的權(quán)利。現(xiàn)代社會(huì)公共權(quán)力的合法性是建立在公共意志基礎(chǔ)之上的，公共權(quán)力是代表公共利益、執(zhí)行公共意志的。在公共領(lǐng)域中，公共利益是及時(shí)位的，如果公共權(quán)力被用來(lái)優(yōu)先維護(hù)公共管理者個(gè)人權(quán)利的話，那么公共權(quán)力就會(huì)變質(zhì)，發(fā)生異化。現(xiàn)實(shí)生活中的公共管理者經(jīng)常會(huì)面對(duì)這樣的沖突和選擇：一方面，他們有自己的利益需求，一方面他們又是公共利益的代表者和維護(hù)者。如果他們不能正確對(duì)待自己所執(zhí)掌的權(quán)力，把個(gè)人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域混為一談，用可以支配他人以及公共資源的公共權(quán)力牟取私人利益而非公共利益，就會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的存在。第二，公共管理者個(gè)人義務(wù)與公共義務(wù)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。作為公共管理者的個(gè)人義務(wù)是指他們?cè)趥€(gè)人領(lǐng)域里維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的職責(zé)和義務(wù)，公共義務(wù)是指公共管理者在公共領(lǐng)域里為維護(hù)公共利益所應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。公共管理者既是公共管理的主體，同時(shí)也是一個(gè)一般的社會(huì)成員。在現(xiàn)代民主社會(huì)中,每一個(gè)人都擁有平等的基本自由權(quán)利。任何一個(gè)人都有自己正當(dāng)、獨(dú)特的個(gè)人權(quán)益，在這一點(diǎn)上公共管理者也不例外。然而,作為公共管理的主體，公共管理者更有責(zé)任與義務(wù)為公共利益服務(wù)，很顯然，一個(gè)公共管理者作為公共管理的主體與作為普通社會(huì)成員，這兩種角色如何和諧共處是個(gè)很難兩全的問(wèn)題。基于這兩種角色期待所發(fā)生的角色職責(zé)，會(huì)發(fā)生沖突和碰撞。這種沖突和碰撞，究其實(shí)質(zhì)就是為自己的利益還是為他人的利益來(lái)履行角色職責(zé)。如果公共管理者不能恰當(dāng)?shù)亟缍ê途S護(hù)個(gè)人的自我利益，就很難保障公共管理者個(gè)人自我利益的倫理合理性。此時(shí)，作為公共管理者個(gè)人必須要對(duì)自己的職責(zé)義務(wù)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)和把握，必須有足夠的道德勇氣區(qū)分開(kāi)個(gè)人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域中的職責(zé)義務(wù)。當(dāng)公共管理者在這兩種職責(zé)義務(wù)沖突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放棄公共義務(wù)而注重個(gè)人義務(wù)的履行，就會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。第三，公共管理者本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)的沖突引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。作為公共管理者的本位職責(zé)是指他們?cè)诠补芾斫M織體系中，由于職責(zé)位置所決定了應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任與義務(wù)。作為公共管理者的社會(huì)職責(zé)是指公共管理者作為一般社會(huì)成員所應(yīng)當(dāng)承負(fù)的社會(huì)責(zé)任與義務(wù)。通常情況下，公共管理者的本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)不會(huì)發(fā)生沖突。因?yàn)椋补芾碚叩睦婧蜕鐣?huì)民眾的利益在根本上是一致的。但是，社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜的，在社會(huì)生活中經(jīng)常會(huì)存在局部利益與整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的矛盾沖突。而不同的人有不同的道德認(rèn)知能力和道德意志能力，在許多情境下對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有差異，不能用正確的道德理性調(diào)控自己判斷和選擇，往往會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的邪惡妥協(xié)，而發(fā)生公共管理者本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)之間的沖突。在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常會(huì)有這樣的事例發(fā)生，本來(lái)按照政府和公共組織的活動(dòng)原則來(lái)說(shuō)，下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央是作為公共管理者的職業(yè)要求來(lái)貫徹執(zhí)行的。但是，上級(jí)并不是萬(wàn)能的，上級(jí)也有犯錯(cuò)誤的時(shí)候。當(dāng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決定是錯(cuò)誤的時(shí)候，或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以代表組織的名義出現(xiàn)，但卻是為了維護(hù)其個(gè)人的私利，這時(shí)，作為下級(jí)的公共管理者會(huì)如何面對(duì)呢？是選擇服從上級(jí)的錯(cuò)誤決定，還是選擇服從維護(hù)社會(huì)公眾利益的社會(huì)職責(zé)的要求？如果處理不好就會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前社會(huì)公共管理中，許多公共管理組織在授權(quán)方面會(huì)存在這樣那樣的問(wèn)題，上級(jí)對(duì)下級(jí)有時(shí)有著的決定權(quán)，上級(jí)部門和管理者掌握著下屬部門和人員的職位升遷、薪酬發(fā)放、福利待遇等關(guān)系個(gè)人生活和事業(yè)發(fā)展的大事。所以，除非公共管理者有著非常強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，否則在本位職責(zé)與社會(huì)職責(zé)發(fā)生沖突時(shí)，他往往不會(huì)舍棄自己的前途和未來(lái)，而更傾向于選擇服從本位職責(zé)要求。這種原因引起的道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該引起人們足夠的重視。公務(wù)員之家

三、公共管理者道德意志狀態(tài)與公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

人的社會(huì)化需要一個(gè)過(guò)程,道德不是個(gè)體生而知之的，它存在著一個(gè)認(rèn)知和接受的過(guò)程。“道德的基礎(chǔ)是人類精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一個(gè)人的道德意志力，不同的人，其道德意社會(huì)科學(xué)論壇2008?10（下）志力的差異是相當(dāng)大的，況且道德意志力的養(yǎng)成是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行為控制在合理的限度內(nèi)，也容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，人在行為中是行善還是作惡往往和一個(gè)人的道德意志狀態(tài)相關(guān)。一個(gè)人為善還是作惡往往就在道德意志能否克制不道德動(dòng)機(jī)的一瞬間。有道德意志的人往往在許多情況下都更有抗拒誘惑的能力。但是，道德自身的特點(diǎn)決定了人們?cè)诼男械赖铝x務(wù)的過(guò)程中絕不是一帆風(fēng)順的。從主觀上看，道德行為本身就意味著行為主體的自身利益在某種程度上的讓渡甚至利益犧牲，這就要求人們首先要有足夠的勇氣來(lái)正確看待自身利益的得失。沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志力，人們很難做到這一點(diǎn)。從客觀上看，道德行為的過(guò)程還要受到許多因素的影響，諸如一個(gè)人在為善之后卻沒(méi)有得到社會(huì)公正的評(píng)價(jià)，甚至被人們誤會(huì)和責(zé)難，這都會(huì)給行為主體帶來(lái)思想上的斗爭(zhēng)和情緒上的波動(dòng)。人們能不能按照自己的道德信念將道德行為持之以恒地堅(jiān)持下來(lái)關(guān)鍵也在于有沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志力。在特定的條件下，道德意志力的強(qiáng)弱，往往會(huì)影響人的行為的道德性質(zhì)。道德意志對(duì)道德行為的影響通常被歸納為這樣幾個(gè)方面：及時(shí)，對(duì)個(gè)人直接愿望的調(diào)節(jié)和控制，即當(dāng)個(gè)人需要、興趣等引起個(gè)人的直接愿望與道德要求發(fā)生矛盾時(shí)，能按社會(huì)道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的動(dòng)機(jī)戰(zhàn)勝不道德的動(dòng)機(jī)。道德行為前和道德行為過(guò)程中，往往會(huì)產(chǎn)生各種動(dòng)機(jī)斗爭(zhēng)，能否用道德的動(dòng)機(jī)戰(zhàn)勝不道德的動(dòng)機(jī)，就表現(xiàn)出個(gè)體的道德意志。第三，對(duì)自己情感的控制調(diào)節(jié)。即當(dāng)理智與情感發(fā)生沖突時(shí)，用道德意志的力量使人的情緒服從于人的道德理智。第四，與困難做斗爭(zhēng)的精神。第五，抗拒誘惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蝕、引誘和壓迫，保持道德高尚③。在道德意志的約束下，公共管理者的行為就會(huì)成為一種習(xí)慣，就會(huì)將一定的社會(huì)道德職責(zé)要求轉(zhuǎn)化為自己的自覺(jué)行為，將一定的社會(huì)道德規(guī)范要求內(nèi)化為個(gè)體的道德品質(zhì)，轉(zhuǎn)化為個(gè)體客觀的行為活動(dòng)。反之，如果沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志，就會(huì)經(jīng)不起外界的誘惑，不能戰(zhàn)勝自己不道德動(dòng)機(jī)，而在一瞬間選擇不道德行為。所以，公共管理者道德意志的堅(jiān)強(qiáng)與否直接決定著其道德行為的性質(zhì)。如果行為不道德，就會(huì)形成道德風(fēng)險(xiǎn)，直接危及到社會(huì)公眾的利益。公共管理活動(dòng)作為一種客觀的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，它不是抽象的，而是具體的。它總是由現(xiàn)實(shí)中一個(gè)個(gè)活生生的公共管理者來(lái)承擔(dān)，公共職責(zé)也是通過(guò)具體的公共管理者來(lái)履行。這些承擔(dān)相關(guān)職責(zé)的具體公共管理者個(gè)體的道德?tīng)顩r對(duì)于公共管理活動(dòng)的實(shí)施及其實(shí)施的結(jié)果會(huì)有重大的影響。也正因?yàn)檫@方面原因的考慮，人們?cè)谶x擇公共職位的實(shí)施個(gè)體時(shí)，總把他的道德素質(zhì)作為一個(gè)重要品質(zhì)因素加以考慮，對(duì)管理者做德才兼?zhèn)涞乃刭|(zhì)要求。因?yàn)橹挥泄补芾碚叩牡赖滦袨楹堋⒑艽_定時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)才可能有效避免。

公共管理研究論文:剖析政府公共管理集體利益的體現(xiàn)研究論文

論文關(guān)鍵詞：公共管理;公共利益;政府職能;實(shí)現(xiàn)途徑

論文摘要：政府作為一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織，在公共管理中發(fā)揮重要作用。如何通過(guò)合理制定公共政策、有效開(kāi)展公共管理。為國(guó)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，較大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，是政府改革和職能轉(zhuǎn)變面臨的重大課題。要在正確認(rèn)識(shí)“公共利益”這個(gè)概念的基礎(chǔ)上，有效探索實(shí)現(xiàn)公共利益的正確途徑。

政府在本質(zhì)上，是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織，是一國(guó)公共利益或公共意志的集中體現(xiàn)。正是這種“公共利益”代表的性質(zhì)，決定了其職能首先應(yīng)當(dāng)是公共職能，亦即通過(guò)制定公共政策、有效開(kāi)展公共管理為國(guó)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。總理在2007年政府工作報(bào)告中指出，今年要集中抓好三項(xiàng)工作，其中之一就是“要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，增強(qiáng)基本公共服務(wù)的能力，著力解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。”可見(jiàn)，加強(qiáng)政府公共管理、增強(qiáng)公共服務(wù)能力是政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)自身改革和建設(shè)的重要目標(biāo)。

一、“公共利益”內(nèi)涵的厘定

公共利益和大眾福社一直是社會(huì)進(jìn)步和文明發(fā)展的關(guān)注焦點(diǎn)和產(chǎn)物，也是一般法律所追求的基本目標(biāo)，在我國(guó)努力推行依法治國(guó)、依法管理的新的歷史時(shí)期，公共利益當(dāng)然成為公共管理及其政策的核心價(jià)值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指誰(shuí)的利益?《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》解釋，公共利益是指“公眾的、與公眾有關(guān)的或?yàn)楣姷摹⒐玫睦妗薄Ｓ⒚婪ㄏ岛痛箨懛ㄏ祰?guó)家對(duì)公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策，主要指“被立法機(jī)關(guān)或法院視為與整個(gè)國(guó)家和社會(huì)根本有關(guān)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，該原則要求將一般公共利益與社會(huì)福社納人考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認(rèn)當(dāng)事人某些交易或其他行為的法律效力”。在大陸法系國(guó)家，與“公共政策”相關(guān)的概念是公共秩序，也稱公序良俗。

我國(guó)憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義:1)公共利益是社會(huì)共同體的基礎(chǔ)和各種利益的整合，反映憲法價(jià)值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會(huì)分工的產(chǎn)物，實(shí)際上承擔(dān)著為社會(huì)提供規(guī)則的任務(wù);2)我國(guó)憲法的公共利益，凸現(xiàn)國(guó)家作為公共利益維護(hù)者的功能，所有規(guī)定公共利益的規(guī)范中，以國(guó)家為實(shí)施公共利益的主體，從而確立了國(guó)家的地位;3)內(nèi)容上，突出以公共秩序或社會(huì)秩序?yàn)榛緝r(jià)值趨向，強(qiáng)化了公共利益的工具性價(jià)值;4)公共利益、社會(huì)利益與國(guó)家利益既緊密相連又各自區(qū)別。性質(zhì)上，國(guó)家利益主要是以國(guó)家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會(huì)成員享有的實(shí)際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會(huì)利益之間的界限主要在于社會(huì)利益具有功利性與排他性，社會(huì)利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益與民法、合同法等法律中的社會(huì)公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會(huì)公共利益”應(yīng)以憲法的規(guī)定為基礎(chǔ)，受其價(jià)值的制約，不能任意擴(kuò)大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據(jù)，同時(shí)也是社會(huì)基本價(jià)值的指導(dǎo)原則，發(fā)揮價(jià)值示范作用仁’〕。

應(yīng)該說(shuō)，“公共利益”是一個(gè)高度抽象、范圍寬泛和含義復(fù)雜的概念，如何明定、判斷一直見(jiàn)仁見(jiàn)智，眾說(shuō)紛紜，概括國(guó)內(nèi)外學(xué)界的主要意見(jiàn)，大多認(rèn)為，理解和運(yùn)用公共利益應(yīng)堅(jiān)持如下六條判斷標(biāo)準(zhǔn):1)合法合理性必須具有法律依據(jù)，才可能對(duì)基本權(quán)利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優(yōu)先;2)公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項(xiàng)利益需求往往無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)選擇機(jī)制得到滿足，需要通過(guò)統(tǒng)一行動(dòng)而有組織地提供。政府就是較大的、有組織的公共利益提供者;3)公平補(bǔ)償性運(yùn)用公共權(quán)力追求公共利益必然會(huì)有代價(jià)，這就造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟(jì)，特別損害應(yīng)予特別救濟(jì)，才符合公平正義的社會(huì)價(jià)值觀。

二、公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑

社會(huì)轉(zhuǎn)型向政府的公共管理提出了挑戰(zhàn)。政府公共管理在回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和壓力時(shí)所做出的調(diào)整和創(chuàng)新，是漸進(jìn)地進(jìn)行的。其表現(xiàn)形式是政策替代，逐漸替代原先舊公共政策。正是這些政策替代，逐漸引發(fā)了政府公共管理的轉(zhuǎn)變，其變革軌跡是:從無(wú)限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管理政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力和責(zé)任相脫離的政府向民主參與的責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。目前，一些基層政府本著有利于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化公共服務(wù);推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，有利于培育發(fā)展民間組織進(jìn)行著改革和探索。這些探索不是簡(jiǎn)單地對(duì)現(xiàn)有管理體制進(jìn)行修補(bǔ)增減，而是將政府的組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理更新進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。應(yīng)該說(shuō)，這一探索符合社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律和趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)政府改革與構(gòu)建和諧社會(huì)找到了一條新的道路。現(xiàn)在，公民對(duì)政府的期望已經(jīng)變得越來(lái)越明確:公共管理必須走向民主化和公開(kāi)化;重視社會(huì)公民的參與;強(qiáng)調(diào)與他人共享權(quán)力，使公民真正得到所需要的公共服務(wù)。公共管理的精髓和追求目標(biāo)，就在于“公眾”的利益。

黨的十六大和十六屆三中全會(huì)提出，要建設(shè)一個(gè)與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、人民群眾滿意的行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。這為我們?nèi)绾握J(rèn)識(shí)、解決這個(gè)問(wèn)題提供了一個(gè)清晰的思路。現(xiàn)代政府的實(shí)質(zhì)是服務(wù)型政府。政府只有通過(guò)提供充足品質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，才能證明其存在的價(jià)值與合法性。沒(méi)有服務(wù)就沒(méi)有現(xiàn)代政府。可見(jiàn)，建設(shè)公共服務(wù)型政府與政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)模式存在著內(nèi)在一致性和契合性。作為政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，建設(shè)公共服務(wù)型政府對(duì)我國(guó)政府的施政理念、政府職能、管理方式、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)方面均提出了新的要求。這種轉(zhuǎn)變的動(dòng)力不僅來(lái)自于政府自身變革的需要，而且也來(lái)自社會(huì)、企業(yè)和公民的意愿訴求和互動(dòng)。首先，施政理念要轉(zhuǎn)變。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)，施政改革不僅是政府行為方面的改進(jìn)，更是行政理念方面的變革;實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，不僅意味著公共服務(wù)型政府目標(biāo)模式的確立，更意味著政府施政理念的更新。因?yàn)橹挥芯邆淞巳碌氖┱砟睿ㄔO(shè)一個(gè)高效廉潔、法治透明的服務(wù)型政府才會(huì)擁有必要的前提和基礎(chǔ)。只有首先改變過(guò)去長(zhǎng)期形成的“管制”理念，才能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，才能真正推進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)力配置的改進(jìn)，才能真正促進(jìn)公務(wù)員的行為方式和觀念的轉(zhuǎn)變，才能真正建立以公眾為導(dǎo)向的“公共服務(wù)型政府”。這就意味著政府公務(wù)員首先要在思想觀念層面進(jìn)行深刻的變革，要徹底改變過(guò)去強(qiáng)調(diào)行政審批、行政干預(yù)和行政收費(fèi)等“管”的習(xí)慣，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)協(xié)調(diào)”、“責(zé)任民主”、“依法行政”、“科學(xué)決策”。

眾所周知，公共管理和政策不僅要合乎法律程序，還要合乎社會(huì)價(jià)值取向。因?yàn)楹虾醴沙绦虻恼撸鋵?shí)質(zhì)意義上并不一定就具有合法性。從公共政策的來(lái)源看，公共政策源于解決政策問(wèn)題，政策問(wèn)題來(lái)源于社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題是涉及到大多數(shù)人的利益、引起社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題。因此，公共政策所要解決的是大多數(shù)人所面臨的問(wèn)題，必須以公共利益為其價(jià)值取向。顯然，大眾所關(guān)注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其價(jià)值取向。社會(huì)的發(fā)展和道德取向總是要為大多數(shù)人謀利益，促進(jìn)大多數(shù)人的發(fā)展，因?yàn)槊總€(gè)政府為維護(hù)其合法性，都不得不考慮大多數(shù)民眾的利益。從公共管理的本質(zhì)來(lái)看，公共管理作為服務(wù)和增進(jìn)公共利益的手段，是對(duì)社會(huì)利益的性分配，本質(zhì)上是社會(huì)利益的集中反映，這就決定了公共管理必須反映大多數(shù)人的利益，才能使其具有內(nèi)容的合法性。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，必須從如下方面加強(qiáng)公共管理，制定公共政策:

(一)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

公共管理的方向是從“政府主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)主導(dǎo)型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會(huì)化兩大趨勢(shì)不可避免。要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、改革行政審批體制、推行電子政務(wù)、建立行政聽(tīng)證制度、實(shí)現(xiàn)行政程序公開(kāi)等等。政府自身著重要“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)”變?yōu)闉楣怖娣?wù)。也就是說(shuō)，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運(yùn)動(dòng)”，進(jìn)行公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革。當(dāng)然，我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制改革不能脫離特定的國(guó)情和具體的生態(tài)環(huán)境。由于我國(guó)的市場(chǎng)還不成熟、市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制和規(guī)則不完善等因素影響，我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革不能象西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家那樣鋪開(kāi)，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)而可行的做法是，應(yīng)該逐步建立起以政府供給為主，其他供給主體共同參與的一主多元的公共服務(wù)供給體制〔’。這樣，我國(guó)政府一方面繼續(xù)成為公共服務(wù)的供給主體，另一方面又不再壟斷，而是適當(dāng)?shù)貙で笏綘I(yíng)部門和第三部門的參與。一旦解決了政府壟斷導(dǎo)致效率及質(zhì)量低下的問(wèn)題，我們也就尋找到了解決一直以來(lái)我國(guó)政府公共服務(wù)中存在的供給重經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、輕社會(huì)服務(wù)的問(wèn)題的途徑，即政府作為公共服務(wù)供給的主體將以提供關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)服務(wù)為主，而其他主體以提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)為主。公務(wù)員之家

(二)堅(jiān)持政府行為法定化

要強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)和功能，必須實(shí)施政府行為法定化、改進(jìn)行政執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范行政執(zhí)法行為，努力實(shí)現(xiàn)依法行政。把權(quán)力、利益、責(zé)任、監(jiān)督等各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，明確權(quán)力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權(quán)力部門化、政府權(quán)力地方化、部門利益法制化等不良現(xiàn)象，從而建構(gòu)“法治型政府”。現(xiàn)代文明社會(huì)是法制社會(huì)，現(xiàn)代政府也應(yīng)該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國(guó)法學(xué)家福勒曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“法治的實(shí)質(zhì)必定是:在對(duì)公民發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用預(yù)先宣布的應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)力義務(wù)的規(guī)則，如果法治不是這個(gè)意思，它就毫無(wú)意義。”因此，所謂行政法治，作為公共行政的一個(gè)普遍原則和管理方式，要求政府行政權(quán)的獲取、組織和行使，必須以法律為依據(jù)，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權(quán)的范圍，否則，即為違法，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。政府行為法定化有三個(gè)要義:一是依法平等。法律在政府和公民間無(wú)所偏袒，政府不能享有不必要之特權(quán);二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越;三是依法負(fù)責(zé)。政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員如有違法不當(dāng)行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)承擔(dān)違法的法律責(zé)任川。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)主義法治化進(jìn)程有很長(zhǎng)的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立;另一方面，健全的法律法規(guī)體系尚未建立，影響了公共服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)。沒(méi)有健全的法律法規(guī)體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。民主監(jiān)督制度不健全，不建立公開(kāi)、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度以及嚴(yán)格的審計(jì)制度，就很難避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服務(wù)的效率和質(zhì)量就會(huì)大打折扣，政府公共管理行為會(huì)成為借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政會(huì)成為權(quán)力尋租、滋生腐敗的溫床。

(三)培養(yǎng)和借鑒民間的創(chuàng)新力量

對(duì)于提升政府管理創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，公民參與的意義在于可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識(shí)以及信息。公民參與可以集中民眾智慧，吸收不同領(lǐng)域知識(shí)，并為政府管理者提供及時(shí)有效的信息，從而提升政府管理服務(wù)大眾的能力〔5了。同時(shí)，要建立健全群眾監(jiān)督和參與機(jī)制，尤其是公開(kāi)服務(wù)項(xiàng)目必須在群眾參與和監(jiān)督下實(shí)施。對(duì)政府組織實(shí)施的公共項(xiàng)目，首先要傾聽(tīng)公眾聲音，即要按照公眾的要求提供服務(wù)、增強(qiáng)對(duì)公眾的回應(yīng)力，增強(qiáng)公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控。政府公共管理中要切實(shí)維護(hù)好“公共利益”，如果沒(méi)有群眾參與，沒(méi)有公眾評(píng)價(jià)，所謂“公共利益”的實(shí)現(xiàn)就會(huì)落空。政府轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)也不可能很好實(shí)現(xiàn)。