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    清楚認識政府角色定位、強化政府信用行為、鞏固升華行政文化,以提升政府的公信力,是現代文明社會發展和民主政治自身發展的必由之路。加強行政管理,提倡行政“文明”、行政“科學”、行政“人性”,提高政府公信力,有利于推動我國經濟社會健康、穩定發展。

    信用是市場經濟的基石,是—個政府凝聚民心。樹立權威的關鍵所在。改革開放以來,我國經濟穩定增長,人民生活水平不斷改善,政府管理與公共服務水平不斷提高。人民對政府的信任也空前提高。但是,我國目前正處于改革攻堅和社會轉型的關鍵時期。政府管理和公共服務的水平與人民群眾的期待還存在一定的差距。加強行政管理,清楚認識政府角色定位、強化政府信用行為、鞏固升華行政文化,以提高政府的公信力,是現代文明社會發展和民主政治自身發展的必由之路。

    公信力是政府的影響力與號召力。它是政府行政能力的客觀結果,體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。同時,它也是人民群眾對政府的評價,反映著人民群眾對政府的滿意度和信任度。政府公信力具有重要的作用

    首先,它是社會主義市場經濟秩序的基礎。信用是現代市場經濟的基石和靈魂,完善的信用制度是市場經濟正常運轉的基礎條件;不講信用,社會主義市場經濟就無法存在。社會主義市場經濟秩序依賴于全體社會成員對普遍性的行為規范的遵守和信任。政府是社會秩序與市場秩序的維護者,政府不守信用,就會破壞整個社會信用的基礎。由此可見,加強政府信用建設是構建社會信用體系的關鍵。

    其次,政府公信力是政府治理社會的基本要求。政府公信力實質上是人民群眾對政府履行公共職責情況的評價,同時也是對政府合法性的檢驗。信用政府能夠增強人民群眾的社會信任感和歸屬感,政府失信則會導致人民群眾對政府信任的喪失,從而造成社會普遍失信,削弱政府的合法性。

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第一章，基礎理論概述。對行政效率和行政倫理的概念及特點進行了分析。

第二章，根據行政倫理的構成分析了行政倫理對行政效率的影響。即行政人員的道德素質對行政效率的影響、行政組織的道德屬性對行政效率的影響、行政運作的道德控制對行政效率的影響。

第三章，依據行政倫理對行政效率的影響，概括了我國當前行政倫理失范的表現，并分析了這些現象的成因。

第四章，對如何進行行政倫理建設提高行政效率提出了對策。即加強行政倫理教育與培訓，建立行政倫理制度，完善行政倫理監督獎罰機制。

關鍵詞：行政效率 行政倫理 行政倫理建設

第一章 基本理論概述

1.1 行政效率

1.1.1 行政效率的概念

效率(efficiency)一詞在英文中一般理解為“投入產出的比例關系”，一般也稱為機械效率或技術效率。行政效率是指國家行政機關及其行政工作人員在處理社會公共事務，實現行政職能和行政目標活動中所得到的結果與所消耗的人力、物力、財力、時間、信息、空間等要素之間的比率關系，即政府的投入與產出的比率。從一個政府的產出來講，行政效率可以分為微觀效率和宏觀效率，微觀行政效率可以用特定政府機構或公共組織提供相同單位的產品和服務所需要的相對成本來解釋，即具體行政單位管理和服務活動的產出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國家中不同的制度安排所引起的總體發展速度來解釋。其中，制度安排包括政府與市場、政府與第三部門的相對規模和相互關系，政府與社會的關系，政府結構和職能分工，政府的政策規則及其管理活動等等；總體發展速度既包括經濟增長率，又包括文化、教育、社會道德水平等方面的社會發展速度。

1.1.2 行政效率的特征

行政效率除具有效率的一般特征外，還具有以下特征：

第一，行政效率的價值判斷性。行政效率不同于一般意義上的效率，關鍵就在于它在判斷上具有價值性。這是因為行政效率是一個包括經濟效益、社會效益等因素在內的綜合概念。行政效率雖然也重視行政效果與所投入的工作量或所消耗的人力、財力和物力之間的比率，但是，它已經變成了一個非純粹自然科學的而是社會科學上的復雜概念，因此，它理應包含著對一定時期流行的社會倫理、道德價值觀的應有關懷。可見，行政效果的大小，不僅要看行政組織本身職能發揮得如何，組織目標實現的程度，而且要看其對社會經濟發展和其他事業發展的促進程度的大小，看社會公眾對行政管理活動的滿意程度，沒有社會效益的保證，再高的行政管理經濟效益也是徒勞無益的。因此，行政效率不僅僅是一個單純的數量概念，而且包含著對行政效果與行政投入之比較的主觀社會價值判斷過程。

第二，行政效率具有多層次性。行政管理活動的復雜性和多樣性決定了行政效率的概念具有多層次性。根據行政管理活動的不同，行政效率可以分為各種不同的層次：從行政效率形式看，可分為具體行政效率和抽象行政效率，前者是由具體行政行為產生的，后者是由抽象行政行為產生的；從行政效率的范圍看，可分為宏觀行政效率和微觀行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，從行政組織結構的層次看，可分為決策行政效率、管理行政效率和執行行政效率。決策行政效率是指決策部門即領導層的工作效率。管理行政效率是指中層干部解決和組織管理問題的效率。執行行政效率是指基層工作人員的工作效率。

第三，[不悔論文 Lunwen.Buhui.Net]行政效率具有綜合評價性。行政管理是一項龐大復雜的系統的工程，行政效果是通過每一項具體的行政工作表現出來的，因此，作為最終評價的行政效率顯然是對行政管理活動中各項工作的綜合評價的結果。具體到行政管理活動，應該包括：計劃是否可行，執行是否順利，決策是否科學，機構設置是否恰當，人、財、物力的組織調配是否合理，指揮是否有力，控制是否到位，行政法規及措施是否正確，執行和實施是否堅決等等。因此，行政效率是對各項工作量度與評價的綜合。

第四，行政效率具有遲效性。行政效率的遲效性主要是由于行政管理活動的復雜性和超前性所決定的。大多數行政管理活動，特別是有關國家和社會發展計劃的行政管理活動，往往比較復雜而且又具有相當的社會超前性，這些行政行為的效果顯然在極短的時間內是難以顯見的，其行政效率也因此難以準確地把握。因此，行政效率具有一定的遲效性。

1.2 行政倫理

1.2.1 行政倫理的概念

倫理，是關于道德的學問。所謂道德，“就是指人類現實社會中由經濟關系所決定，用善惡標準去評價，依靠社會輿論、內心信念和傳統習慣來維持的一類社會現象”，作為特殊的行為規范，道德的本質是自律，倫理是道德發展的高級階段，是自律和他律的統一。倫理作為一種道德關系，不僅包含應該怎樣的思想和行為，還應包括為什么要有這樣的思想和行為，即思想和行為的正義性。所以，從嚴格意義上講，倫理要高于道德，倫理要突出“條理”，更具理性層次，更具概括抽象性。當然，在現實生活中，人們常常認為道德和倫理是同樣的內容，這里簡單的區別是文章分析的需要。

行政倫理指的是行政主體（包括國家行政機關及其公務員）在行使公共權力、從事公務活動中，所應確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規范等。行政倫理是在行政領域內的道德規范和總則，行政倫理的概念應包涵三個基本的內容，是行政道德規范、行政倫理制度和行政倫理價值導向的有機結合。

首先是行政道德規范，這是行政倫理內容中基礎的部分，它與行政職業角色相聯系，是職業道德的一種特殊存在形式。在這里，行政道德規范是從屬于行政倫理范疇的，是其基礎部分和重要內容，也就是說，行政道德是行政倫理的完整概念的重要組成部分，但只是其中的一部分。我們不能簡單地將行政道德等同于行政倫理，更不能代替行政倫理。

其次是[論文之家]作為主干或中介環節的行政倫理制度或管理倫理制度，即組織、管理、制度方面的倫理，主要指行政倫理是一種組織化、制度化的倫理或倫理的組織化、制度化。它是以制度、組織或體制、政策等方式，有效反映和集中概括當前社會占主導地位的倫理意識形態。倫理是制度的重要內容，制度是倫理的外在形式，行政體制和組織就是按照一定的倫理制度維系和聯結的。行政倫理制度，是行政倫理的內在環節和中介環節，是行政倫理存在和作用的制度保證，也是倫理建設的難點和重點之所在。

其三是作為核心內容和根本的價值觀念模式。指的是行政倫理是承載著一定價值觀念的倫理觀念模式，并為社會提供一套集中表達社會占統治地位意識形態的倫理價值模式。在行政倫理體系中，如果說行政道德規范是基礎，行政倫理制度是主干，那么行政倫理價值觀念則是整個行政倫理的靈魂和導向。以倫理價值目標來導向、調控行政主體自身的行為，是行政倫理的最重要特征，是公共行政建設的重要內容和途徑。

1.2.2 行政倫理研究綜述

關于古代中國的行政倫理思想，中國傳統社會是一個倫理型社會，倫理思想深厚而廣博，下面就行政倫理思想選擇其重要的來列舉一二。

（1）就孔子論文 L u n w e n n e t而言，就有“節用而愛人，使民以時”(《學而》)、“為政以德”(《為政》)、“赦小過，舉賢才”(《子路》)、“修己以安百姓”(《憲問》)、“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”(《季氏》)、“民無信不立”(《顏淵》)；

（2）就孟子而言，就有“君有過則諫”(《萬章下》)、“民為貴，社稷次之，君為輕”(《盡心下》)、“樂民之樂”，“憂民之憂”(《梁惠王上》)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(《離婁上》)；

（3）就荀子而言，有“禮之所以正國也”(《王霸》)、“從道不從君，從義不從父，人之大行也”(《子道》)、“君子之能以公義勝私欲也”(《修身》)、“用國者，得百姓之力者富，得百姓之死者強，得百姓之譽者榮”(《王霸》)、“無德不貴，無能不官，無功不賞，無罪不罰；朝無幸位，民無幸生”(《王制》)；

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改革開放以來，我國依法行政工作取得了明顯成效。但是我們也應當清醒的看到，依法行政工作中仍然存在著一些不容忽視的問題。主要是：

1.1“法治”意識比較淡薄。人治觀念重。部分領導和干部，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上，習慣于“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧。有些領導和干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓不管官，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。

1.2違法行政問題突出。違法行政主要表現是：行政執法隊伍過多、過濫；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。二是行政執法亂收費亂罰款多。當前，多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。三是執法程序“隨意性”多。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性。

1.3行政執法監督力度不強。一是行政執法監督未形成系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督格局。二是行政執法監督缺威，違法執法者卻很少受相應的懲處，不能從根本上解決問題。

產生以上問題的主要原因是：一是“人治”思想作怪。我國是一個有著兩千多年封建專制統治的國家，人治、特權思想較為嚴重。長期以來，我國實行高度集中的計劃經濟體制，領導干部長期主要是依靠政策辦事，人們習慣于“人治”思維，這是產生問題的思維因素。二是小集體小集團重點利益思想作怪。有的領導怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關執法部門對違法行政行為的查處。三是行政執法的監督制約機制不夠完善。內部上下迎合的多，抹不開情面。外部監督大都流于形式，實質監督少。

2推行依法行政的問題與對策

2.1更新觀念，牢固樹立行政法治意識。一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識，切實做到依法管理國家政治、經濟、文化和社會事務，切實維護和保障廣大公民參與管理國家事務的權利；二是要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。

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1.1創新者進入

創新者進入后，行業內的競爭者數量增加，供應過剩，規模經濟日漸消失，由此將會使整個行業承擔著很大的潛在風險。此時，若是新進入者或是業內效率較低的銀行破產，都將產生負的外部性，導致系統的脆弱性增強。舉例來說，假定新進入者為滲透市場在廣告上投入大筆資金，并提高存款利率，降低貸款利率。同時，管理當局為刺激競爭，提倡引入易攜帶的存款賬戶，并要求銀行提供更詳細的經營狀況報告。這時，銀行客戶將會把目光投向這家新進入者，并把業務轉向該銀行。在這種情況下，業內其他銀行將被迫降低貸款利率，并經營較高風險的業務，從而破壞了負債比例，導致整個行業更易于受到外界的沖擊。在這個例子中，新進入者使得行業的脆弱性增強。

1.2業務雷同者進入

業務雷同者進入行業只重復生產業內已有的產品，而沒有創新。這類競爭一個典型的例子是外國銀行進入國內市場，經營國內銀行相同的業務。假設某國外銀行接管本地一家中型銀行且信息透明化，能使本地消費者更了解新進入銀行的經營狀況。因為存在更高的成本收益率（否則外國銀行將不會進入這個市場），所以國外銀行付出少于本地銀行的成本就能得到其相同的收益。因此，新進入的外國銀行會占有相當大一部分市場份額。在這種競爭壓力下，本地銀行在成本上已無競爭優勢，只有擴大其貸款額（如抵押貸款）以期望獲得高收益。當越來越多消費者增加其抵押貸款時，資產的實際價格迅速下降，于是產生了泡沫。此時，銀行體系脆弱性不斷加劇，很容易爆發金融危機。但是在一些情形下，業務雷同者進入也可能不會增強銀行體系脆弱性。因為業務雷同者進入往往表現為一個循序漸進的過程，當局政府通過對其進行監管，一旦出現危機的苗頭，可以及時制止補救。

1.3業內銀行間的激烈競爭

1996年后，除了信用風險外，巴塞爾各銀行還加入市場風險來計算資本需求量。此外，銀行還可以運用其自身的風險價值模型來測算市場風險。1999年中期，巴塞爾政府還規定要在信用風險上計算資本支出。這項改革使得各銀行可以在其自身經營的信用風險上更獨立的確定資本支出，同時還表明銀行在確定資本支出時考慮了利率風險，經營風險等的綜合影響。此時，銀行建立了自身內部的信用風險模型。這種加強風險評估、將信息透明化的方法是可以增強市場穩定性的。2外資銀行進入對我國銀行體系穩定性的影響及其對策

伴隨著我國進入WTO，大量外資銀行將涌入國內市場。從目前外資銀行提供的服務來看，外資銀行兼有創新者和業務雷同者的身份。外資銀行進入所帶來的我國銀行業競爭的加劇在一定程度上會增強銀行系統的脆弱性。表現在：（1）優質客戶的流失將削減中資銀行的利潤和競爭力；（2）銀行特許權價值的下降將導致中資銀行壟斷利潤下降；（3）存款分流可能導致國內銀行的流動性危機；（4）中間業務競爭加劇將縮小中資銀行盈利空間。

盡管外資銀行的進入對于建設一個更高效和更穩定的中國銀行體系是有益的，但不可忽視的是,外資銀行的參與會加劇競爭、減少中資銀行的壟斷利潤，給中央銀行的監管增加難度，從而給中國銀行體系的穩定帶來一定沖擊。從長遠來看,一個具有競爭性和穩定性的銀行體系是所有國家的共同目標,在新的競爭與監管環境下,銀行體系的競爭性和穩定性可能出現協調一致的發展趨勢。中國應繼續充分利用外資銀行進入的契機,逐步提高市場的競爭程度、完善市場競爭機制，并盡快建立和完善相應的監管制度。具體措施：一是建立完善的公司法人治理結構,加強對銀行管理層的監督；二是建立良好的內部控制環境,培育內部控制文化；三是建立健全風險識別和評估體系，逐步建立覆蓋所有業務風險的監控、評價和預警系統,并進行持續的監控和定期評估；四是建立完善的稽核審計體系,完善專業監督檢查制度。同時,盡快建立起一套完善的外資銀行監管體系，按照《有效銀行核心監管原則》的要求,借鑒國外相關法規,并針對開放以來外資銀行經營中出現的問題,制定一部規范外資銀行經營行為的《外資銀行法》,對外資銀行的準入、市場運作和退出制定嚴格的法律依據。在該法律的制定過程中,應注意在結合中國實際的同時遵守國際條約,并明確監管的主體、監管內容、監管方式和監管的權威性。

參考文獻

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      二、討論問題，尤其是在教師指導下進行問題討論是研究性學習的核心，也是“問題教學法”的關鍵。通過課堂討論，培養學生認識問題、解決問題的能力，以提高教學的針對性和實效性。進行問題討論會對教師提出可更高的要求，即要求教師結合學生的提問，編制出適合學生討論的材料、引導學生討論的若干問題。這也就要求教師必須重視問題的設計。首先，設計的問題應符合探索性、研究性、開放性的特點。這樣的問題才能展現答案的多樣性，這樣的討論才能激發學生的好奇心，從而拓展學生思維的廣度和深度；這樣的問題設計，就要求教師必須樹立追求思維過程的觀念。也就是說，討論問題不僅僅是為了盡快得到所研究問題的結論，而是要寬分展現學生研究問題的過程，更重要的是在這一過程中教師不斷地去發現、培育并保護學生的創造性思維。其次，設計的問題應具有層次性。學生的知識水平有差異，難度不高的問題有利于保護學習有困難的學生，激發他們的求知欲；有一定難度的問題有助于激發學生研究問題的挑戰性，從而調動全班同學的學習積極性，實現面向全體的教學目的。這就要求教師樹立以人為本、和諧發展的教育觀念。結合上述學生的提問我設置了新的問題情景引導學生討論研究：某郊區一家奶牛場的工人，每天不得不把這個場日產量10％的一噸左右的鮮牛奶象污水一樣處理掉，這種情形入冬后持續了近一個月的時間。由于新鮮牛奶不適宜儲藏，只能及時處理掉。據了解，該郊區50多家奶牛場每天要倒掉數十噸牛奶。請談談對造成上述現象原因的看法，并為這些奶牛場出些點子以避免浪費。通過學生的積極討論，同學們提出了許多有創建的辦法，如制成牛奶副食品。送給福利院、提高牛奶質量等，又得出了：發展商品經濟必須尊重并運用價值規律的結論。通過這樣的問題研究，可以克服學生的思維定勢，減少了學生的盲從心理，培養了學生積極的學習心態，有利于學生健康心理品質的養成。

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學校在規劃重點課題“學校整體性德育體系構建研究課題”中，對“中學的德育現狀究竟如何”進行了大量的調查和深入的分析。調查分《教師問卷》、《學生問卷》和《家長問卷》，采用分層整群抽樣法，選取雙路中學原一年級173人，原二年級149人，原三年級165人；選取與學生樣本相關的任課教師、班主任及學校德育干部、校領導25人。調查結果均通過統計對比分析。這項調查結果比較準確地反映了以前雙路中學德育工作的實際情況，對進一步加強和改進中學德育工作，提供了現時的著眼點和著手點。為此，我們對這項調查結果與分析特別予以總結。

調查結果1、德育要求缺乏一貫性

德育目標內容缺乏一貫性。德育工作必須要有明確的德育目標和要求，也就是說，通過教育要促使受教育者成長為具有何種道德品質的人。變動不居的德育要求，使得德育工作總是浮在表面，難以深入下去。如果倡導的德育目標總是變來變去，就很容易滋生浮躁的情緒和急功近利的工作作風。這種尚處于“他律”階段的道德行為，一旦脫離了外在的控制，很容易倒退到最初的狀態。

調查結果2、重智育輕德育的傾斜價值取向

重智育輕德育的現象成了一種普遍的傾向。從過去的“只要學好數理化，走遍天下都不怕”，到今天的“出國熱”、“電腦熱”，人們的意識中或多或少都有些看重知識，看重分數的傾向。家長只關心子女的考分而漠視思想道德品質，高校錄取新生也只看考分而淡化品德表現。社會需要、就業壓力、高收入的回報，以及家長的投入與期望等原因，都不可能從根本上改變升學競爭的壓力，這就使學校德育工作受到巨大的牽制。在很多學校，德育處于智育的從屬地位，評“三好”常常是“一好”代“三好”，德育工作的整體性、完整性及滲透性都不能在學校工作中有所表現。因此，德育工作總是流于形式，而很少落實到學生道德行為的改變上來。

調查結果3、家庭、社會與學校德育步調不一

學校德育是德育教育最重要的方式。但是，學校內部的德育環境建設由于受物質條件的制約普遍比較落后。而由于社會經濟的發展和人民生活水平的提高，各種影視、娛樂場所如雨后春筍般地涌現，學生社會生活的領域迅速擴展，大量家長長期外出打工，單親家庭的出現，無不使學生的成長脫離了家長的正確引導，這給學校的德育工作帶來了巨大的挑戰。

學校德育側重于正面教育，灌輸的是真、善、美的東西，而學生在家庭、社會卻耳聞目睹了許多光怪陸離、紛繁復雜的社會現象。這樣，學生一旦走出校園，感受到多彩多姿的社會時，便會感到學校、老師灌輸的思想信念、道德情操顯得多么單薄、多么脆弱，以至于出現了“學校辛辛苦苦教育五天，抵不上學生回家兩天”的狀況。

調查結果4、教師思想不統一，共識沒達成，德育體系沒構成。

教師比較重視對學生進行道德知識的灌輸和教育，忽視學生在德育中的作用，忽視作為獨立個體，有著巨大發展潛力和個別差異的、有智慧的、有情感的人的存在，忽視了學生個人存在學生知、情、意、行不能相互作用、相互影響、起不到共同發展的作用。各個環節、部門在對德育的認識上沒有統一思想、達成共識，構成德育體系，形成德育氛圍。

實驗研究表明：改進我校的德育工作，重新樹立學校在社會上的良好形象，已成為擺在面前的一個迫切需要解決的問題。學校經過認真分析，確定把德育工作放在首位，堅持德育工作前瞻性原則，“以人為本”，樹立德育的核心地位，堅持面向全體學生，確立“抓基礎、嚴管理、重建設、講實效、創特色”的工作思路，以整治學風，培養良好學習習慣為德育工作重點，逐步完善教師德育隊伍建設，不斷擴展德育的深度和廣度，完善學校教育、社會教育、家庭教育“三結合”網絡，構建符合時代要求的學校德育體系，實施德育的現代化、科學化，不斷推進素質教育，全面提高學生思想道德素質和科學文化素質。

二、建設教師隊伍，形成育人環境

教師是學校教育的主要引導者，在不斷的探索實踐中，我校逐步形成了以“學習研討——實踐體悟—反思重建”為主要抓手的新型教師隊伍建設基本思路和策略。

1．抓學習研討。“整體構建學校德育管理體系研究”推廣實驗，要求從校長到教師的整個教育觀念進行全面更新，形成一整套以學生的終身學習和主動發展為基礎、以生命觀為核心的涵蓋著目標、價值、對象、活動及管理的現代教育觀念系統，并通過積極的研究性實踐，將理念轉化為校長、教師的不斷創新的教育教學和辦學行為。因此，學校提出了“以人為本、面向全體、立足終身、管有特點、教有特色、學有特長”的辦學理念。

2004年剛進入實驗，學校便把主要精力投入到組織教師系統學習構建學校德育管理體系的理論上。學校把我校的《學校整體性德育體系的構建研究》的開題報告和《公民道德建設實施綱要》全部內容復印，裝訂成簡易小冊，發給實驗教師人手一份。在經過了一個階段的初步學習后，為了進一步提高教師學習和感悟的實效、進一步營造學習氛圍、豐富學習形式，學校通過交流、辯論和研討，起到相互交流相互啟發、相互提高的學習目的。在整個實驗過程中，學校還組織了多次專題學習研討活動。

2．抓實踐體悟。教師教育觀念的轉變和教學能力的提高，理論學習是基礎和前提，但光憑看專著、學理論，是遠遠不夠的，必須要通過自身的實踐和體悟，才能逐步達到觀念的內化和遷移，并將內化了的教育理念轉化為具體的教育教學行為。因此我校實驗課題開題以來的推廣實驗中，十分注重抓教師的實踐體悟，一方面充分關注日常的課堂教學，通過班級的班團活動來具體指導和掌握教師日常德育管理實踐的狀況；另一方面，學校經常開展各種形式的專題研討活動來強化教師的實踐體悟，每學期以學科組為單位開展一項專題研討，人人上德育研究課、個個班級召開主題班會，豐富的經常性的有指導的實踐活動，為教師的成長提供了堅實和寬闊的舞臺。

3．抓反思重建。“學校整體性德育體系的構建研究”非常注重教師反思和重建能力的培養。主動的反思習慣、良好的反思和重建能力，是教師自我持續提高與主動發展，成為“智慧型”新型教師的一種重要途徑。我校將培養教師的反思和重建能力與學校的德育管理工作緊密結合，作了積極的探索：一是進一步完善了學校不僅是育人的主陣地。而且也是社會主義精神文明建設的重要陣地。學校注重研究新時期校園文明建設的特點和規律以及教育發展的規律，研究學生的特點和成長規律；二是根據教師上交的“德育教育反思筆記”，校實驗指導小組及時發現和捕捉教師實踐研究中的“亮點”，并幫助其總結，形成案例或課題，開展個人特色項目的研究；三是充分發揮教研組在培養和提高教師反思重建能力方面的獨特作用，在組內積極倡導經常性的集體反思和重建，并根據實驗過程出現的問題確定新的課題研究，為德育課題研究提出了更多新的內容，學校各實驗教師向學校課題組申報了14個子課題，研究的范圍涉及到學校德育管理的各個方面。形成了良好的育人環境，因此學校課題指導王賢銀校長提出了“讓校園充滿教育，讓教育充滿思想，讓思想充滿智慧，讓智慧促進發展”的教育思想。

三、形成德育體系、完善德育網絡

在德育管理過程中，學校始終以全員育人為最高的目標。學校不斷完善“健全網絡——樹立形象——升華精神——培育人才”的育人過程。德為人之魂。德育為立校之本。德育教育是學校精神文明建設的重要內容，在德育工作中；學校健全了“一套班子十條線”的德育工作網絡：“一套班子”，即學校德育工作領導小組（即校園文明建設領導小組全體成員），校長為組長，對全校德育工作負總責；“十條線”是：①校長——政教----班主任一一學生一條線；②校長——政教——文明崗——學生一條線；③校長——政教——班委會——學生一條線；④校長——團委——團員同學——學生一條線；⑤校長——教導處——科任教師——學生一條線；⑥校長——住管員——學生一條線；⑦校長——值周教師——值日教師、樓層值周教師——學生一條線；⑧校長——總務處——后勤工作人員——學生一條線；⑨校長——家長委員會——社會人事——學生一條線；⑩校長——法制副校長——社區——學生一條線。這個德育網絡對全校師生施以多角度、全方位、立體式的管理和自我管理，教育和自我教育；收到了全方位育人、自覺育人的良好效果。到目前為止，學校已初步形成了全員自覺育人的良好氛圍和風氣。

四、充實課題內容，探索德育舉措

1、抓班風、學風的整頓與提高

（1）結合我校實情，制定我校“校風學風整頓提高活動月”實施方案。通過一段時間的實施，已取得了階段性的成果，校風已得到根本性的扭轉，但我們共同認為還有許多不盡人意的地方，特別是學風，沒有真正落到實處。為此，我校又開展了學風達標活動，讓我校的班風學風建設得到進一步的升華。

（2）結合校風學風整頓情況，制定了《雙路中學學風達標活動方案》。針對校風學風整頓的狀況，制定了《雙路中學學風達標活動方案》。我校學風達標活動正在實施當中，我們相信，通過我們師生的共同努力，經過上述方案的實施，我校的班風、學風定能上一個新臺階。

（3）利用習會，學習我校自編的德育教材。《公民道德建設實施綱要》《德育小故事》《感悟人生》《社會經緯》《禮儀教育》等。

（4）加強班會課的研究，突出班會課的針對性和實效性。

五、找出德育頑癥，關注特殊群體

1)研究父母外出打工及單親家庭學生、突出生的狀況。

由于地方經濟的發展不好，農民的生活水平較低，為了生活，許多壯年勞動力外出務工，家里只留下老年人和孩子，這些孩子我們稱之為留守兒童。由于家庭教育的缺乏，這些孩子已成為學校管理的一大頑癥，在校突出生往往就是留守兒童中的一個群體。為此，我校把父母外出打工及單親家庭學生的教育和突出生的教育作為一個專題進行了研究。

我校在校學生共463人，父母外出打工及單親家庭學生人數為170人，占在校生的36.7%，個別班達到30人,占53.6%。

通過我校的課題組成員共同分析，一致認為父母外出打工及單親家庭學生的教育存在以下不足：

①家庭教育的現狀令人堪憂。在教育過程中受社會原因、教育原因、家庭影響等多方面原因，家長在培養孩子過程中表現出了溺愛型、專制型、放任型、期望過高型等。

②由于種種原因，造成孩子存在人格缺陷。如因貧窮帶來的自卑而又敏感脆弱的性格；因教育失衡而導致的品質退化；因教育手段落后，信息閉塞而導致的心理失衡；封閉的環境導致的視野狹窄，思想保守宿命。

2）配合班風、學風的整頓與提高，針對突出生、父母外出打工及單親家庭學生制定了一系列的轉化、管理、教育方案。

1、通過師生共同評定，確定突出生。通過調查，確定父母外出打工及單親家庭學生。

2、針對突出生的個性，做個別研究，對癥下藥。分析中學生的問題，也要像醫生治病，診斷準確，然后才能對癥下藥。現在的社會是開放的社會，家庭、學校、社會中的各種因素都會影響他們的身體心靈和思想。其實，中學生的許多問題，往往可在家長身上或其他方面找到原因。俗語說的“有其子必有其父”。若一味追究學生的責任，往往會陷入與事無補的窘境。問題的原因找準了，解決起來就能做到有針對性。這里必須強調的是，家庭教育有規律，但沒有人人適用、一用就靈的絕招。因為，每一個學生，每一位家長的情況（身體、心理、個性、思維等）都是有差異的。即使是一種好方法，不同的家長用于不同的學生身上，至少也要做一點因人而異的變動才能奏效。

3）聯系家長，家校聯合，共同加強對學生的管理。

1）家長聯系，共同研究學生的個性及成長過程，分析其心理特征及行為特點，以便對癥下藥。

2）對特殊學生，發放家校聯系單，每周五在校由班主任簽名，反應該生本周在校情況，回家后由家長簽名，說假期在家的學習及表現情況。

3）引導學生每周做好自查自糾，針對存在的問題，制定具體的目標及措施，對上周的情況加以小結。一式兩份，一份班主任簽名，帶回家與家長見面，家長簽名，以便家長了解學生在校的情況，家校聯合，共同教育。一份上交政教處存檔。

4）教給家長科學的育人方法，尊重理解與嚴格相統一，對于家長來說，不要求每個人都成為教育專家，但需要家長們能了解孩子成長發育中的規律，不然往往會做出一些違背教育規律的事情，產生不良效果。要引導孩子接觸優秀的文藝作品，使孩子得到美好與享受，針對年齡觀、審美觀。和孩子共同制訂新學期新打算，探討如何交友問題及良好的學習方法等。

六、改革德育教育方式，初探德育過程評價

1、摒棄枯燥乏味的說理教育，我校組織了一系列的較為實用的德育教材，《公民道德建設實施綱要》《德育小故事》《感悟人生》《社會經緯》《禮儀教育》等。利用習會時間，專心學習這些德育教材，然后組織學生寫心得體會，通過這些活動，受到了意想不到的效果，得到了師生的一致好評。

2、改變傳統的德育評價為期末一次性評價為月評，實行過程性評價。以便學生對自己的日常行為做好自查，及時調整不當之處。并制定《雙路中學學生思想品德行為素養評價表》。

3、改變傳統的表揚模式，將榜樣與進步并重。每月一次的月評后，由班主任及全班同學推選一位表現好的同學作為榜樣表彰，同時推選一位表現進步大的同學一樣作為文明標兵進行表彰。充分發揮表揚這種教育方式的積極作用。

4、通過安全、禮儀等教育和活動，加大教育力度，培養學生的安全、文明意識，多方位提高學生的整體素質。主要做了以下工作：

為全體學生發放《安全自救自護常識》；結合校本課程的開發，編寫了《安全教育》和《禮儀教育》校本教材并組織實施，在《遠安民間文藝》校本課程的開發中，征集采蓮船唱詞時將安全文明作為重點內容在“遠安教育信息網”和師生中廣泛征集。

篇7

1.面向全體學生。語文課堂教學要保證好、中、差三類學生都能受到很好的教育，都能有機會參與課堂教學的各項活動，使他們各自在不同程度上有所習得、有所提高、有所發展。要克服過去“尖子”教學與“英才”教學的片面性和單一性做法的影響。

2.學生個性特長得到發展。語文教學面向全體學生與全面提高素質不能以無視學生的個體差異、不顧學生興趣特長、壓抑學生創造個性為代價，而必須在整體培養和全面提高的基礎上開發學生的差異“資源”，對學生實施優勢教育。

3.學生個體全面素質的提高。全面性是為學生提供全面發展的教育，以促進學生個性的發展。因此，教師應努力克服以分數為唯一目標的急功近利的短期行為，要立足于學生發展的長期效益，對他們終身負責，實施整體培養。

二、整體教學的相關性

任何事物都不是孤立存在的，總是互相聯系的。以重點訓練項目為核心的整體教學也是這樣，它與各類課文、非重點訓練項目及其它語文基本功都有著十分密切的關系。

1.處理好重點訓練項目與講讀課文的關系。學生獨立閱讀能力的培養、閱讀方法的習得、良好閱讀習慣的養成、表達能力的形成，都以講讀課文為主要憑借，它起著范例、引路的作用。

2.處理好重點訓練項目與非重點訓練項目的關系。重點訓練項目的是動態的、變化的，在這個單元是重點，到下一單元就可能轉化為非重點項目。

3.處理好重點訓練項目與其他語文基本功的關系。重點訓練項目的訓練，必須以字詞句段篇訓練為基礎。閱讀教學訓練的內容是訓練語言，即訓練字詞句段篇和聽說讀寫能力。

4.處理好課內外的關系。教育研究表明：語文教學單靠課內傳達信息是很不夠的，難以高速度、高效率地提高語文水平。進行重點訓練項目的訓練，教師應最大限度地引發學生的學習興趣和參與意識；要從閱讀的廣度和深度上來達成重點訓練項目的目標，并且有效地促進學生品格修養、認識能力、情感意志、閱讀習慣等良好素質的整體發展。

三、整體教學的層次性

重點訓練項目的目標達成，除了具有相關性，還具有層次性的特點。一個重點訓練項目，需要經過三個教學層次方能告一段落。

1.層次是訓練方法的指導。如前所提，這個任務責無旁貸地要落在講讀課文的“肩上”。講讀課文的教學任務主要是幫助學生理解與把握重點訓練項目的訓練方法。

2.層次是運用與鞏固。閱讀課文是由講讀向獨立閱讀過渡的憑借，它與講讀課文既有密切的聯系，又有明顯的區別。閱讀課文主要是為了復習、鞏固和運用在講讀課文的教學中學到的知識和閱讀方法，并通過訓練轉化為技能，它的主要任務是指導學生練習在講讀課上學到的有關重點訓練項目的知識。

3.層次是總結與提高，將感性知識上升為理性認識。“讀寫例話”是介紹讀寫方面的知識短文，它的任務是介紹本組教材的讀寫知識點，即本單元的重點訓練項目。這是自學內容，應放手讓學生自學。先讓學生閱讀“知識短文”，將感性知識上升為理性認識，而后讓學生獨立進行閱讀或寫作訓練的實踐。

四、整體教學的探索性

1.探索整體教學如何落實重點訓練項目和培養與發展學生的思維、語言、認識能力及發掘教材內部的情感因素，使學生愛學，注重教師自身的情感表現，使學生樂學。

2.探索如何減少課堂時間損耗，保持適當的知識量、思維量、練習量和教育量，增加信息輸出的有效性，改革課堂結構，充分調動學生參與，提高學生的接受率。

3.探索如何優化教學手段，廣泛使用電化教學以增強直觀性，提高學生儲存記憶的速度、長度和容量。

4.探索如何突破單一的教學模式，積極探索與不同課型、不同學段、不同學生特點相適應的不同的教學方法，積極推廣目標教學和分層教學，謀求多模式、多層次、多渠道的教學，提高教學的有效性。

5.探索如何加強教學活動流程的管理，實現教法與學法的轉化、主導與主體的轉換，以及變對差生滯后補課為課前輔導。

總之，整體教學，是從講讀到閱讀，再到“讀寫例話”，來完成某一重點訓練項目的訓練過程。它不僅為語文教學本身所需要，更重要的是學生理解與把握重點訓練項目的一種普遍適用而科學的方法的客觀需要。

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性別平等是性別公正的首要內容。性別平等的含義通俗點說就是，男女兩性在價值上是沒有高低、優劣的區別的，兩性價值是無差別的，是平等的。但在人類歷史的長河中，一直存在著男女兩性價值的不平等，男性是高尚的，處于統治地位，而女性則是低下的，處于被統治、順從的地位。這種觀點維持著男性長達千年的霸權地位，而對于女性則一味地貶低，使女性弱化，從而安心于自己的地位。如果要對兩性的不平等找尋依據，常常落腳于男女兩性在生理上的差別，這種生理上的差異與社會分工相聯系，導致了男女的社會差異，進而成為兩性在價值上不平等的社會依據。客觀地說，男女兩性在生理上的差異是生存與繁衍的需要，我們必須承認這種差異，但不應該扭曲這種差異，它僅僅是造物主賦予的一種自然天賦，在社會價值上沒有任何區別，不應該以此為理由將女性從某種生活領域中排斥出去。在人類活動的領域內，不論是公共領域、私人領域還是社會心理領域，從性別平等的要求出發，都應該平等地向兩性開放，不能為特定的性別設置障礙與限制，這就是我們通常所說的“領域無界”。

尊重差異，是性別公正的進一步要求。人們一般認為影響男女不平等的原因主要有兩個：自然生理上的差異以及社會文化的不同。反對男女不平等的原因就在于，從道德上講，社會文化的任意性和自然天賦的偶然差異性所造成的男女不平等是不應該的。不是因為人生而平等，男女平等才有其正當性的根據，而是因為男女生來就有差異，男女平等的要求才需要正當性證明。男女平等的要求和主張所針對的乃是差異，其所主張及其正當性要求的出發點并不是人生而平等，而是男女兩性之間或是每個個體之間的差異。因此主張性別公正，在提倡性別平等的同時還要提倡尊重差異。這種尊重差異也包括兩個方面的內容，即生理上的差異，以及社會文化所賦予的性別差異。我們知道，“性”與“性別”是兩個不同的概念，“性”是指男女身體解剖和生理方面的特征，是指人的生物性別；“性別”是指男女兩性之間心理、社會、文化的差異，是指人的社會性別，是社會所賦予的。因此，可以說，我們天生有性，但并不是天生而有性別。社會上認可的男性特征與女性特征都會通過潛移默化的學習而獲得，長期的積累，則會被人視為自然。因此，對于男女兩性生理上的差別是無法改變的，我們應該尊重。對于男女兩性社會性別的差異，我們要關注差異背后的歷史、文化因素，這種兩性的差異是歷史、文化濡染的結果。既然男女兩性的性別特征是社會文化在漫長的歷史過程中早就存在的，從性別公正的要求出發，就應該尊重社會文化所賦予的這些特征，尤其是對待女性。在一定的歷史時期內對于女性要給予一定的補償優惠待遇，特別是對處于弱勢地位的女性，比如生育孩子、從事家務等的補償，讓兩性得其所得。

自由選擇。既然男性特征與女性特征都是人性的表達，是在社會文化歷史中形成的，那么人們就可以從男性特征與女性特征中進行選擇，以使人類優秀的品質集中于自身。因此，更深層次的性別公正則主張兩性，特別是女性，擁有自主自愿的個性選擇的平等機會，讓兩性特別是女性去實現自己的理想和追求。換句話說就是，生物性別不是決定性別特征恰當性的基礎，每一個人都可以從純粹的女性特征到純粹的男性特征這一跨度內進行選擇以實現自己人性的最優化，我們將之稱為“男女共享體”，其精髓就在于，不強求一個人要么具有女性特征，要么具有男性特征，也不強求一個人同時具有男性特征和女性特征，而是使一個人不因為自己的生物性別而失去從所有的人性表達方式中進行自由選擇的權利。兩性之間并沒有明確的界限，并不能說某種特征一定是男性的，某種特征一定是女性的，對方就不能擁有。對于這些優秀的品質，男女雙方都可以根據自己的需要來獲取。在此基礎之上，性別公正要使機會對所有的人開放，比如保障女性有權利去做某些排除生理上要求的適合男性的工作，比如公司CEO，往往被認為是男性的特權，女性如參與其中就會被冠上“女強人”的稱號，這就是一種性別不公正的體現，只要沒有生理上的特殊要求，所有的工作就應該面對全體，必須保證所有人包括女性都有參與其中的可能性。這都應由女性個體自主選擇、自我決定，不能從觀念或體制上強制或排斥女性的自由選擇和發展。

綜合上述內容，可以看出性別公正既要求男女兩性人格、機會的平等，也包括個性的自由選擇，在一定情況下還要注重給予弱勢群體以一定的補償。

二、學校教育中的性別不公正

雖然當今女性的地位不再像波伏娃寫作《 第二性 》時那樣，而是在各個方面都有了較大的改善，但不可否認，長期的男權統治造成的影響不是可以一掃而去的。女性依舊處于弱勢地位，性別的不公正普遍存在。學校作為主要的文化機構，正如布迪厄所說，“被學校制度傳輸的文化，無論是哲學、文學、醫學、法學，直到最近還一直不停地輸送陳舊的思想方法和模式，如使男人成為積極成分、使女人成為消極因素的亞里士多德傳統”。[2] 同樣不是無性別的，或是超性別的，不僅再現著社會文化中的性別不公正，而且在建構著這種不公正，并在不知不覺中傳輸給下一代。學校有自己一套機制與方法來建構這種不公正，但主要體現在課程與教師兩方面。

1.課程中的性別不公正

學校課程通常分為顯性課程與隱性課程，顯性課程通過學科的學習來傳輸性別的偏見，隱性課程則通過學校日常生活的方方面面來潛移默化地影響學生，在不知不覺中將這種性別的偏見傳遞出去。

顯性課程的性別偏見既包括學科上的偏見，也包括學科內容上的偏見。在學科上，很多人認為女生的抽象思維、空間想象能力等方面天生不如男生，某些學科不適合女生學習，比如數理化，而使女生懷疑自己能否學好這些科目，喪失信心，轉而學習人文社會科學。人們又常常認為人文學科的地位低于自然學科，人文學科只是讀讀背背，而不像自然學科那樣需要大量的實驗驗證、邏輯推理等，從這方面說，女性的地位再次降低。這種性別偏見在學科內容上表現更加明顯。我國關于中小學生課本及課外讀物的多項研究發現，各種課本都或多或少地存在著男性出現的比例遠遠高過女性的情況。單單想想我們學習的歷史課本，就可得到這一結論，厚厚的歷史課本中女性的個數屈指可數，淹沒在男性的海洋中。這或許可以以男性在歷史上長期占據統治地位來解釋，但是在現代學習的其他課本上，男性依舊遠遠多于女性就很難解釋了。同時，在課本中出現的女性形象往往比較單一，被限定在特殊的領域、特定的行為之上，強化著社會中已經存在的性別刻板影響，比如教師、家庭主婦、售票員等。而男性角色較為豐富多樣，基本上涉及各個領域，尤其是人們評價較高的職業領域，比如領導者、科學家等。更為嚴重的是，一些教材甚至存在著歪曲、貶低女性的傾向，比如將女性描述為目光短淺、毫無遠見、愛慕虛榮、軟弱、懦弱、膽小等特征的人。也就是說，學生從課本上主要學習的是男性的經歷和成就，學習的是男性的優秀品質，而對于女性的成就則是知之甚少的，結果就形成了男性優于女性的偏見。

隱性課程在學校中的存在更為廣泛，涉及到學生生活、學習的各個方面，因此對于學生的影響更為深刻。第一，在人員結構上，學校的領導者往往是男性，而具體的操作者——教師則往往是女性，在中小學尤其明顯。這就對學生形成了一種心理暗示作用，即女性的地位是較低的，是一種服從的地位，適合從事輔、執行性的工作，而男性的地位較高，適合從事指導者、領導者的工作，這才是一種正常與合理的職業安排。第二，學校設施的男性化特征。從表面上看，學生處在同一所學校，面對同樣的教師與同學，使用同樣的教學實施、活動場所，似乎沒有什么不同，但是學校的軟硬件設施、各項規章條例等無不散發著性別信息。最明顯的例子就是校服的款式，往往是不考慮女性特征，統一裁剪成適合男生穿著的肥肥大大的運動服。第三，學校男性化的教學方法。不可否認，男女生在認知方式上是存在差別的，并沒有優劣之分，只是雙方擅長不同的學習方法而已。一般認為，女生擅長合作互動的方式，男生則擅長獨自思考，女生的描述性思維較好，男生的抽象思維較好，但是在課堂中，通常采取的則是適合男生的競爭式的教學方式，教學內容的呈現方式更多的也是以男生更擅長的線條、圖表等抽象方式呈現的。單從學習方法上說，女生就已經處于劣勢了。另外，日常交往中的語言也暗示了性別的不平等。語言是社會文化的載體，社會文化中的性別偏見常常被無意識地帶到語言文字中。這些語言經過長時間的使用已經被人們所接受，并成為通用語。許多與女性相關的語言暗含著輕視、反對、諷刺、消弱女性以及與女性相關的事物，進而起到貶低女性的作用。許多與男性有關的詞匯則往往與理性、成就等相聯系，暗含一種贊揚、欣賞。這些帶有性別暗示的語言在兒童的心靈深處扎根，并在交往中表現出來。比如，一些不符合社會期望的男孩往往被同伴諷刺為“娘娘腔”等，男性的優越，不尊重差異，表露無遺。

2.教師教育行為顯示的性別不公正

教師作為社會文化的主要傳遞者，同時也是深受社會文化的影響者，不可避免地存在著一定的性別偏見。這種性別偏見，有意或無意地在教學過程中、在與學生的交往中體現出來。伍德通過研究發現，教師對于男女生的重視程度始終存在差異，一些常見的行為最為反復出現，比如：教師對于男生的名字比對女生的名字更清楚；與男生談話時，教師有更多的眼神接觸和關注的表情；教師向男生提出更有挑戰性的問題；教師對于男生的發言給予更長的時間和更重要的言語和非言語上的回應；教師在課堂上叫男生的次數更多；教師更愿意花時間與男生討論問題；教師對女生的貢獻更容易忽視或不屑一顧；教師經常會接著男生的話說或者鼓勵男生發表評論，等等。[3] 教師的這些行為很可能是無意識的，是社會文化長期熏陶的結果，但作為社會文化的主要傳遞者，教師的這種行為強化了性別的不公正，并將其傳送給下一代。

總的來說，學校教育中的課程內容、教育方法、組織機構、教育語言等方面都在彰顯著性別的不公正，優化男性地位，貶低女性地位，與社會中廣泛存在的性別不公正問題一脈相承，甚至在對此進行強化與傳播。

三、走向性別公正的學校教育

學校中存在著性別不公正的問題是無需置疑的。學校作為傳遞社會文化最重要的場所，同時也作為為社會培養年輕一代的教育機構，應該努力改變這種性別的不公正，以期去引起社會中性別不公正的變革。

學校的這種功能主要體現在兩方面：一方面是修正學校教育工作者的教育理念，進而來消除學校中存在的各種性別不公正現象；另一方面，也是更重要的則是喚起學生對于現存性別不公正的意識。學校教育應該將性別公正作為一種價值追求，在學校教育中使女生意識到自己的不利地位，力求擺脫這種不利處境。這種對于性別公正的追求也需要男性的共同努力，學校教育應該使男生認識到社會文化對于自己有太多的偏向與要求，從而產生幫助女性擺脫這種不公正待遇的意愿，這種努力也是幫助自己實現公正的過程。學校教育的引導者教師只有明白了自己在其中的地位與作用，從自我做起，消除自身所有的性別偏見，才能引導學生去追求性別的公正。

（作者單位：南京師范大學教育科學學院，江蘇 南京，210097）

參考文獻：

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一、新預算法與預算管理概述

預算法在最近幾年修訂頻次逐漸增加，每年都會修訂，尤其是在十八屆三中全會強調法律在我國發展中的重要作用后，預算法的作用得到了足夠重視。舊有的預算法將其本質定義為強化預算，分配監督職能，而新預算法將其本質定義為規范政府收支行為，強化預算約束，成功實現了政府職能轉化，由管理主體轉變為管理主體兼客體。新預算法下，更加注重預算制度的透明化、規范化，更加注重績效風險的控制，更加注重預算的統籌兼顧與收支平衡。新預算法的修訂對行政事業單位預算管理精細化、全面化、口徑一致性等均具有強化與推動作用。行政事業單位預算管理是指國家為行政事業單位劃撥資金，并通過對其內部控制制度的執行、預算編制情況與財務信息收集等的管理，以獲得下撥資金的效用最大化。預算管理中的“預算”是指對未來發展的規劃，“管理”是指將預算與單位的戰略規劃相結合，不能簡單的將預算作為對資金的控制。以旅游業為例，自從2002年以來，我國先后連續頒布三份與旅游業預算管理相關的法律文件，并明確指出要將全面預算管理應用至旅游業。預算管理是財務管理的核心部分，行政事業單位實現預算管理的透明化與規范化已經成為當下經濟發展、共享經濟的必然要求。行政事業單位預算管理共分為三級，各級均向其上級預算單位匯報，所匯報內容主要分為差額、全額與自收自支的預算管理。

二、新預算法下行政事業單位預算管理存在的問題

2014年財政部多次強調要加強行政事業單位的新預算法的培訓學習，并要求將其作為“六五”普法驗收的考核內容。即便如此，但目前行政事業單位預算管理仍然存在諸多不足，例如意識不強、觀念落后、體系不健全等問題。

(一)預算管理意識不強，監督與考核機制不健全

行政事業單位預算管理意識不強、監督與考核機制不健全是目前行政事業單位存在的主要問題。以旅游業為例，首先旅游業預算管理人員的管理意識不強，管理觀念難以適應當下快速變化的環境，旅游部門的預算管理具有較強的獨立性，部門與負責人間具有較強的鏈接性，但是部門間的預算意識只停留在認識層面，并沒有深入到執行層面，很多預算管理制度只是以書面的形式總結，并沒有在實踐中進行驗證，不能帶動整個部門，甚至整個產業人員的參與。其次預算管理的監督與考核機制不健全，責任不明確，近幾年我國的旅游業發展迅速，旅游經濟使眾多地方受益，導致許多旅游部門逐漸將重心偏向市場，進而忽略內部的財務管理，造成預算管理的隨意性很大。嚴重缺乏問題追蹤機制與內部財務管理績效考核機制，管理缺乏規范性。最后旅游業的預算管理制度和體系與實踐不能配套，目前旅游業的預算管理主要由財務部門負責，部分旅游業的預算管理是由獨立部門負責，但是現在的旅游更多的是以互聯網思維進行營銷，預算必須要結合我國實際互聯網環境，不能盲目引進外國先進的預算辦法。因此，旅游業缺少這樣的網絡預算思維與網絡制度體系。

(二)預算管理內部保障機制陳舊，互聯網思維固化

預算管理內部保障機制陳舊與互聯網思維固化是當下行政事業單位預算管理存在的普遍問題，絕不僅僅限于旅游業。首先，內部審計不能獨立，往往隸屬于財務部門，在內部監督時很難不考慮外部影響因素，做出公正公平的審計結果。尤其是在當下大數據與互聯網時代，數據分享與監測是這個時代特有的，陳舊的內部審計機制不能滿足數據共享的需求，部門間不能建立聯動的監督機制，此外，由于行政事業單位是一個不易創新的機構，大量資金可能會投入到外部設施和民生工程建設方面，而忽略的內部軟件設施的建設。其次，行政事業單位的互聯網思維僵化，旅游業近幾年開始嘗試以互聯網+的思維發展我國的旅游經濟，并且取得了很好的成效，其他行政事業單位還沒有進入互聯網+時代，但是目前互聯網+時代已經逐漸被機器人+時代代替。因此行政事業單位互聯網思維只停留在了“臺式電腦”到“液晶電腦”的轉變，而沒有轉變思維，沒有轉變工作思路。以上兩點是預算管理科學化環境的保障，沒有機制與思維的創新，就不會有管理的創新，也不會有旅游及其相關經濟的發展。

三、關于應對新預算法下行政事業單位預算管理問題的策略

(一)提升網絡預算意識，完善預算監督與考核機制

針對預算管理意識不強、監督與考核機制不健全的問題，提升意識、轉變觀念、優化制度體系是當下行政事業單位必須要做的。首先全面預算管理理念涉及到行政事業單位的每一個方面，需要調動單位員工的積極性，單位領導要足夠重視預算管理的作用，通過對預算管理的重難點掌握，定期開展預算管理培訓、例會等，強化預算管理的全員參與意識。其次建立健全行政事業單位預算管理監督與考核機制，一方面就預算單位的考核機制而言，要明確各級人員的責任，將考核標準進行量化，預算管理績效可以與其工作獎金、罰款及職位升降有關；另一方面就預算單位的監督機制而言，可以與審計相聯系，建立健全風險導向的預算監督機制，要保障審計部門獨立性，甚至可以聘請外部審計部門進行監督，對已經查處的問題應該建立追蹤機制，通過科學的監督體系保障預算單位預算管理編制的科學性與規范性。最后優化預算單位的制度體系，設計配套的預算編制體系，一是要結合預算單位的實際情況，完成由上至下的預算體系化建設，二是要借鑒國外的預算管理方法，完善預算管理的制度化體系建設，使預算管理趨于精細化、規范化、投資理財。

(二)增加利息收入

集團公司資金池管理模式下，銀行系統每個工作日掃描各子公司的賬戶，并將余額資金上劃至總部賬戶中，子公司賬戶如果有透支，則自動在限額內補全頭寸。所以這種模式下，變外部貸款為內部貸款，而且資金及時補充子公司支出需要，使得子公司不需要向外部貸款，這無形中加速了整個集團企業的資金周轉能力，將整個集團企業的資金匯集到總部賬戶中，有利于增加利息收入，并減少子公司貸款導致的利息支出，進而降低財務成本。

(三)提高資金安全性，有利于完善財務內部控制

資金池管理模式將集團內所有子公司的資金余額，在工作日結束終了時自動匯集起來到總公司賬戶，這使得集團企業的資金被放置到總部賬戶這一相對安保程度更高的環境中，也有利于集團企業統一實施賬戶安全維護工作，進而提高資金安全性。此外內部控制規范上，也要求職能崗位應當相互分離，不能由一人兼任，而資金池管理模式，資金收支全部由銀行系統負責，而結算中心負責收集票據和財務管理，總公司和子公司的會計核算部門負責各自的會計核算工作，這些職能部門在邏輯上不可能處于同一系統控制下，所以崗位混同問題被徹底解決，絕不可能發生。而且資金池管理模式能夠有效避免子公司發生挪用公司資金，或者擅自動用公司資金放貸、投資等問題，因為子公司資金支出都是現有銀行委托貸款代為支付，之后由總公司賬戶彌補其透支余額，所以在邏輯上就自動杜絕了子公司濫用資金的可能性，大大完善了集團公司財務內部控制的規范水平。

參考文獻：

[1]張瓊英.探討資金池管理模式下企業集團的資金集中管理[J].知識經濟,2015

篇10

得益于近年來我國經濟社會的快速發展，各行政壟斷行業的收益也水漲船高，除了其過高的利潤一直備受詬病之外，其員工的收入過高問題也日益突出。也被許多專家學者認為是推高我國行業間收入分配差距的主要因素之一。

現階段，我國的行業壟斷與收入差距日漸呈現出以下的特點。

一是高收入行業和低收入行業相對集中且越來越呈現一定的規律性，行業收入水平高低與壟斷之間的相關性表現日漸明顯。 高收入行業和低收入行業收入水平的巨大差距可以被認為是形成行業收入不均的主要原因，而我國的高收入行業與行業的壟斷程度是密切相關的。 在我國，這種行業的壟斷，例如電力，石油，供水供暖等行業，其背后都有行政權力的背影，他們依靠政府賦予的各項特權維持自身在本行業的壟斷地位，可以被看做是自然壟斷與行政壟斷緊密相連的產物，我國這些自然壟斷行業實際上也具有行政壟斷的性質。如果我們用行業的國有及控股投資額在總投資額中所占比重來衡量國有及國有控股經濟對行業發展的參與、控制程度，即：行業行政壟斷程度 = 國有及國有控股投資額/行業的總投資額，

我們可以發現，行政壟斷程度>0.7的行業，如上文提到的電力，金融，石油采礦等行業的員工收入水平也普遍居于行業收入的前列。但相對于壟斷行業而言勞動強度更大，市場化程度更高，機會相對均等的競爭性行業，如零售、住宿、餐飲等行業的收入水平卻增速較慢，總體收入水平也一直居于行業收入的靠后位置。 這種現象很難用市場的工資決定機制來解釋，從一個側面反映了我國市場經濟有的行政壟斷對于行業收入的巨大影響。 從另一個方面來說，這些行政壟斷行業由于利潤的快速增長，以及監管的缺位和競爭意識的不足，導致其在利益分配上也更傾向于個人，因而其員工收入自然也是增長迅速。

二是我國行業收入差距自1990年后呈逐年擴大的趨勢，在新世紀的頭十年里雖然差距還在不斷擴大，但已經暗含著差距下降的潛在動因。 對于行業收入差距的描述，個專家學者有不同的方法，例如可以采用基尼系數、泰爾系數、極值比、差值比等指標來表述。無論以哪個指標為主要依據，都可以看出我國行業收入差距的擴大。例如在《行業收入細分與演進軌跡1990-2008》中，作者就主要運用了基尼系數與泰爾系數來證明我國行業收入差距日益擴大的現狀，在《行政壟斷對行業收入差距影響的研究——機會均等視角》中作者采用的則是極值比和極差比的方式來描述這一現象。

對于我國行業間收入差距的擴大是否到了拐點，即是否有潛在動力促使這種擴大趨勢放緩這一問題上，各位學者間還有爭議。而且不少學者認為需要多方面切實有力的措施才可能扭轉這一現狀。

二、減小行政壟斷對行業收入差距影響的措施與辦法

對于如何減小行政壟斷對行業收入的影響，促進社會公平的問題，也有諸多學者提出了很多中肯的建議。從宏觀上來講，行政的力量使壟斷行業免于外部競爭壓力，可以高枕無憂的作用巨額的壟斷利潤，導致壟斷行業缺少改革和創新的動力，生產效率較低，改革的進程還任重道遠。這主要涉及到我國的國企改制等方面的內容，同時也是解決行政壟斷對行業收入差距不斷擴大問題的根本解決之道。同時，也要從微觀方面入手，加快壟斷行業和企業內部的分配改革，形成與市場接軌的分配格局也是十分必要的。具體措施可以總結為，

一要切實轉變政府職能，真正做到政企分開，使政府像“守夜人”角色靠攏；同時在某些自然壟斷行業適當打破行政限制，允許民資的進入，增強行業的活力。

二是政府要加強對壟斷行業和企業的監管，防止其滋生腐敗，或者浪費手中的資源導致社會生產效率的低下。特別是要對壟斷行業從業人員的錄用和管理機制加強約束，只有讓跟多優秀的人才參與到壟斷行業的競爭中去才能更好促使這些行業生產效率的提高。

三是政府要努力創造良好的科研和創新的社會氛圍，引導壟斷部門不斷地自主創新，主動采用新技術，讓科技進步的力量真正轉化為社會生產力，使壟斷行業在科技進步的條件下創造出更多社會財富，而不是憑借壟斷去占有更多社會財富

四是要對行政壟斷的行業內工資標準進行宏觀調控，防止勞動收益被認為的隨意擴大。清理和規范“小金庫”問題，對工資外的額外收入和福利進行規范，明確其福利標準。指導壟斷行業建立工人成本的約束，對員工進行科學考評，形成有效的激勵與約束機制。

五是壟斷行業和企業內部要提高自身建設水平和社會責任感。在自覺建立和完善現代企業制度的同時，也要考慮到其自身的所有制性質等原因，對內部員工福利進行規范和一定的限制。

綜上所述，由于行政的干預和壟斷是行業收入差距擴大的重要誘因之一，值得我們去深思和探討，同時尋找它的有效解決之道也是任重道遠。扭轉這種現狀涉及多方面，多層次的制度設計，設計社會的各個階層的切身利益，其具體執行中的障礙與困難也時必然的，但我相信，改革的帆既然已經揚起，未來的旅程就是值得期待的。

參考文獻：

[1]《理性看待行業收入差距》，《中國青年報》2011年12月12日

[2]《我國行業收入差距的現狀、成因與對策》 王培暄

[3]《行業收入細分與演進軌跡1990-2008》武鵬 周云波

篇11

1.行政程序法的目的

從前，關于行政的程序，被委任給個別的法律，從制度總體來看是不完備不統一的，比較難以理解的。因此本法就處分（即具體行政行為-譯者）、行政指導及申報的程序的共通事項作出規定。本法的目的在于，確保行政運營中的公正，提高其透明性，以助于保護國民的權益（第1條）。確保公正，是指在進行處分之前，給予相對人等以有利的主張立證的機會，慎重發動處分權，抑制違法或不當的行政。所謂透明性，是指關于行政上的意思決定，對國民來說，其內容及過程都一目了然。確保公正及提高透明性，歸根結蒂有助于保護國民的權益。

2.行政程序法的概要

為了達到上述目的，本法將行政的處分分為對申請的處分和不利處分，分別設定了規定。

A對申請的處分

對申請的處分，是指基于請求行政作出許可、認可、發給執照及其他對自己賦予某種利益的申請，行政廳作出的許可、認可等處分或者拒絕申請的處分。關于對申請的處分，規定了如下程序：

（1）設定是否作出申請所請求的許認可等的審查基準，并予以公布。其目的在于提高行政運營的透明性，提高許可及不許可的預見可能性。

（2）盡量規定標準處理期間，并予以公開。其目的在于使申請人明確處理的目標，以期處理的迅速。

（3）一旦申請到達，立即開始審查，毫不延緩。這一措施是為了防止不受理申請或者由于進行行政指導，使審查的開始被延緩。

（4）拒絕申請時，原則上以書面提示其理由。這是為了行政運營的透明化和給不服申訴提供方便的措施。

B不利處分

不利處分，是指行政廳根據法令，以特定的人為相對人，直接賦課義務，或者限制其權利的處分。例如，撤銷許認可等的處分、停止營業的處分等。關于不利處分，規定了以下程序：

（1）設定是否作出不利處分的處分基準，并為公開而努力。

（2）對處分的相對人，事前通知預定的處分內容、所依據的法令以及成為處分原因的事實等。

（3）關于撤銷許認可等之類的剝奪資格或地位的重大處分，采取聽證程序；關于其他處分，采取給予辯明機會的程序。

聽證，由行政廳指定的主持人主持。當事人可以請求閱覽證明成為處分原因的事實的文書。得到主持人的許可，可以對行政廳的職員提出質問。行政廳必須對主持人提出的聽證筆錄的內容和報告書進行充分的斟酌之后作出處分。辯明機會的賦予程序，原則上提出辯明書。

（4）作出不利處分時，原則上必須提示理由。

C行政指導

（1）進行行政指導時，不得超過其所掌管事務的范圍，對相對人的自愿協助為前提，不得對相對人不服從為理由而采取對其不利的措施。這是期待行政指導的明確性、透明性的一般原則。

（2）不得以許認可等的權限為背景，逼迫相對人不得不服從行政指導。

（3）進行行政指導時，根據請求，要交付書面文件等，對明確行政指導的宗旨、內容和責任人等。此外，根據具體情況，規定關于行政指導的準則，并予以公布。

三、對行政程序法的評價及其影響

1.對行政程序法的評價

（1）由于行政程序法施行后時間尚短，對其評價還未形成統一的見解，要預測其效果也有困難。

從前，在日本的行政實務中，盡量回避處分，而選擇行政指導的途徑，已經成為慣例。一般認為，這是為了阻止對處分提訟而采取向行政指導逃避的策略。

行政程序法得以制定，對行政指導也課以法律上的一定制約，其結果使輕易采取行政指導的形式成為不可能。但是，采取處分的形式，必須服從法定程序，因此，對于行政廳來說，今后將陷于采取處分的形式還是采取行政指導的形式的艱難選擇的境地。

（2）行政程序法，將行政廳的處分分為對申請的處分和不利處分兩種，并規定了其分別適用的程序。

根據該規定，聽證或者辯明機會的賦予程序的運用，只限于不利處分。對申請的處分，特別是關于申請的拒絕處分（不許可、不認可等），聽證、辯明的程序都不能適用。但是，在日本的行政實踐中，進行不利處分的情況極為少見，即使進行不利處分時，通常也是在收集了充分證據的基礎上進行的。并且，在許多情況下，不利處分受到新聞報道等社會輿論的斥責，對特別相對人來說，往往對此也一清二楚。因此，有人指出，對于不利處分，聽證、辯明的程序并不具有多大的意義。毋寧說，問題在于本法中關于許認可等的處分，排除了聽證、辯明程序的適用。在許認可等的公共規制之中，政界、官界和產業構成的鐵三角轉化為權利的溫床，妨礙著國內外的產業的新參入的情況也不是沒有。因此，出現了以下批判性見解。即為了確保行政的公正性，提高其透明性，關于許認可等的處分，更應該導入聽證或辯明的程序。

（3）操縱制度的，歸根結蒂是人。無論多么良好的制度，只要得不到運用之并且活用之的人，無異于巨龍欠缺眼睛。但是，人們擔心在日本的行政現狀下，能否得到理解行政程序并能正確運用之的公務員，擔心國民方面能否活用行政程序，擔心許多國民在事前對提起爭訟產生躊躇，或者認為行政程序繁瑣。

2.制定行政程序法的影響

（1）行政程序法，適用于地方公共團體的機關進行的處分等中基于法律的規定而作出的處分。因此，不僅限于機關委任事務，并且關于團體委任事務，只要法律上有處分的根據，就適用本法。但是，關于地方公共團體以條例及規則規定其根據的處分，從尊重地方自治的觀點出發，在排除本法的適用的同時，地方公共團體應該遵照本法的宗旨，作出努力采取必要措施的規定（第38條）。人們期待著，根據這一規定，行政程序條例之類的法規在各地方公共團體得以制定。

（2）關于經過聽證作出的處分，若承認根據行政不服審查法提起異議申訴，便將導致審理的重復進行，有悖于程序經濟的原則，因此，規定不能提起異議申訴（第27條第2項）。所以，可以預想，今后的異議申訴件數將減少。但是，由于其不妨礙審查請求的提起，所以審查請求的件數是否減少，還要取決于聽證程序對違法行政的抑制是否有效的實際業績，現階段要預測案件數的增減，是困難的。當然，現行審查請求制度的形式，與采取當面審理形式的異議申訴相比較，基本上沒有什么區別。不僅如此，而且在聽證程序上，也承認行政廳職員的出席聽證會，以給予當事人質問的機會。所以有人主張，在審查請求中，也應該承認審理擔當者的回避，通過導入口頭辯

論的公開對審形式，以謀求程序的充，將審查請求制度改革成為由國民活用的具有實效性的制度。

（3）有的學者對行政程序法的適用除外事項太多，提出批判性見解。比較有說服力的見解認為，關于重要的處分，例如，關于課稅處分，由于其特殊性，即使不能將本法原封不動地付諸適用，也應該另外制定租稅行政程序法之類的獨立的立法，或者即使在稅的領域，也應該在不違反稅的特殊性的范圍內類推適用本法。

（4）通過本法的制定，有的人認為以程序違反為理由的訴訟案件會增加。也有的人認為，由于違法行政被

事前抑制的結果，訴訟案件會減少。此外，還有的人認為，法院的審查范圍被限定于對是否違背程序的審查，便不涉及實體性統制了。更有的人認為，毋寧說通過程序審查，實體性統制的范圍得以擴大。眾說紛紜，各有道理。

四、日本行政法面臨的課題

為了對應行政環境的變化，日本的行政制度面臨著需要解決的許多課題。例如，公共規制的緩和，地方分極推進法的制定，特殊法人的統制、廢止及合并，情報公開法的制定，行政監察官法的制定等等。在這里，不能就上述所有問題展開論述，僅就司法外的紛爭解決制度作一定的闡述。

1.司法救濟的界限

訴訟程序是發現事實的程序，是人類長期經驗與智慧的產物。但是，從前就有人指出，該制度存在費用高與時間長的缺點。并且，也有人認為訴訟程序不能適應現代型紛爭，對司法追隨行政及司法軟弱無力等現象提出批判。

篇12

一、民事行政檢察監督的價值及現實意義

民事行政檢察監督制度是針對法院行使審判權過程中存在一定程度上的權力不正當行使的司法現實所設定的一種訴訟監督制度，其實質而言是一種具有特殊性質的司法救濟制度。民事行政檢察監督制度是一項訴訟監督制度，符合一般的訴訟法規范所應具有的公正與效率的價值追求。民事行政檢察監督制度存在的目的在于監督民事行政訴訟活動符合法定程序，防止和糾正不正當行使司法權所引發的司法不公問題。但是，有些學者認為，檢察機關抗訴監督的合理性和必要性確實令人懷疑，提出了“廢除民事行政抗訴權”的觀點；也有學者認為，在現階段檢察機關的抗訴監督職能，既不能取消、也不能弱化，而應當進一步加強和完善。筆者認為，民事行政檢察監督是我國法律規定的一種監督制度，在我國民事訴訟法進行全面修改之際，應當進一步強化對法院民事行政審判工作的監督，為早日實現司法獨立和司法公正提供堅強的制度性保障。

二、制約我國民事行政檢察監督工作的主要因素

（一）傳統觀念層面上的因素

民事檢察監督制度是一種法定制度，它的構建在不同程度上受到一國文化傳統的影響。與西方一些國家不同的是，我國的文化傳統存在著嚴重的“重刑輕民”色彩。長期以來，我國的立法者、司法者和廣大群眾都習慣于用解決刑事案件的思路來處理民事訴訟的問題。我國在1991年制定《民事訴訟法》中，只規定了一種民事檢察監督的方式，即抗訴。在實際上，這就是受到了刑事案件審判中抗訴程序的影響。然而在今天，社會形勢已經發生了翻天覆地的變化，作為法律監督機關的人民檢察院應當努力采取多元監督方式，加大對民事行政訴訟活動的監督力度，才能適用檢察監督工作的新需要。

（二）立法層面上的因素

1．兩大訴訟法對民事行政檢察監督的范圍限定過于狹窄，過于原則化。從我國的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》來看，對檢察機關的民事行政檢察監督權均規定在總則部分，但在分則中又對這種監督權進行了限制。具體表現為只能對已經發生法律效力，且確有錯誤的判決、裁定以抗訴方式進行監督，這樣一種事后監督方式。對于在民事訴訟和執行中存在的問題，如何進行監督沒有明確的規定。例如：財產保全、證據保全、先予執行等。還有一些地方法院，自行制定具有司法性質的規范性文件排除檢察機關對民事案件調解、執行等問題的監督。

2．現行法律對民事行政檢察監督權順利行使的保障手段非常有限。由于檢察機關行使民事行政檢察監督權的法律保障手段十分有限，導致在工作實踐中時常會出現“三難”問題。一是“調閱卷宗難”。檢察機關在決定對案件進行抗訴之前，調閱原審卷宗材料，了解原審案件的審理情況及訴訟過程是必不可少的環節，但人民法院作為被監督的機關，對檢察機關要求調取卷宗材料往往是一種不支持的態度，甚至存在一定的抵觸，這造成了檢察機關調閱卷宗材料困難的局面。我國當前立法沒有明確賦予檢察機關向原審法院調取卷宗的權利，有些地方法院對此設置了重重障礙：有的法院規定調閱原審卷宗材料必須經過該法院院長同意簽字后，方可調閱；有的法院規定只允許檢察機關查閱、復印原審卷宗材料，不允許調取卷宗材料原件等；二是“調查取證難”。辦理申訴案件時，檢察機關不僅要調閱原審案件的卷宗材料，有必要時還需要對案件當事人、訴訟參與人、相關證人等來調查取證，以便于全面了解案情。但是被申訴人往往是原審程序中的勝訴方，如果檢察機關提起抗訴，在某種程度上可能會影響其既得利益，這使得被申訴人在檢察機關對其調查取證時，會采取不積極、回避的態度，或是拒絕對其調查取證，甚至提供虛假的證言或者證據。最后是“證據認證難”。現行法律沒有明確規定檢察機關所收集證據的效力，導致檢察機關所收集的證據，時常不會被法院認定為新證據，以至于不能在法庭上進行示證、質證和認證，從而使其效力得不到法院的認可。另外，檢察人員在調查收集證據的過程中，因沒有可供操作的程序性規定，致使檢察機關無法向相關人員調查取證，很難了解和掌握案件的真實情況，使案件的正常辦理受到阻礙。

3．現行法律沒有明確規定檢察機關提起公益訴訟和支持起訴的權利。近些年來，一些地方的檢察機關對提起公益訴訟工作進行了探索和嘗試，但仍然處于探索的初期階段。現行立法中，只是在《民事訴訟法》的第十五條對這項權利進行了一個總則性規定，且權利主體表述為“機關、社會團體、企業事業單位”，沒有明確檢察機關在開展公益訴訟和支持起訴中的主體地位，也沒有在相關立法中明確檢察機關有開展公益訴訟、支持起訴的權利。

（三）當前面臨的現實因素

1．檢察干警的監督能力和水平有待于提高。筆者所在市的中級法院，去年共審結一審民事案件75857件、二審程序14642件，共計90499件；該市檢察院受理的民事申訴案件中，向中院提出抗訴和再審檢察建議的合計87件，然而，經法院再審結后采納檢察抗訴意見的案件僅有9件。這些數字固然受到法院審判質量不斷提高，廣大群眾對民事行政檢察職能不夠了解等因素的影響，也說明檢察機關的民事行政檢察職能宣傳不到位、檢察干警的辦案水平、監督能力有限等問題，導致抗訴案件成功率較低的現實狀況。

2．檢察干警的監督意識有待于進一步強化。主要表現為：一是重視實體問題而輕視程序監督。實踐中，檢察機關工作人員在對申訴案件進行審查時，注重對原審案件實體判決的審查，而對法院在審判程序中存在的瑕疵和錯誤不夠重視。普遍性認為只要案件實體處理結果正確，就會草率結案。二是重視大案而輕視小案監督。有的民事行政檢察部門在工作中，總是會重視一些社會影響力大、標的數額大、涉案人數眾多的案件；而對于一些沒有多大社會影響力、標的數額較小的案件，往往只是輕意進行息訴處理。

3．檢、法兩家“重配合、輕制約”的關系影響了監督效果。在工作實踐中，檢、法兩家的關系是重配合、輕制約。抗訴權系程序性權力，檢察機關有權對法院已經生效的判決、裁定向法院提出抗訴，但抗訴的結果只是啟動再審程序，無權從實體上直接糾正人民法院的生效裁判。特別是一些地區在進行業務水平考核時，對檢察院和法院均提出了抗訴案件改判率這一指標，造成法、檢兩家在進行民事行政檢察監督時，都盡量避免受到抗訴案件改判率的考核影響，這使得檢察機關進行法律的監督工作，在一定程度上受到了限制和弱化。

三、完善我國民事行政檢察監督工作的思考

（一）完善民事行政檢察監督的相關立法

1．完善民事行政檢察抗訴權的立法建議。一是在立法層面上，細化抗訴權監督程序，擴大監督范圍。在程序上應當細化啟動抗訴再審的操作程序，如檢察機關是否有權調閱法院的審判卷宗，法院審查抗訴案件的期限，檢察機關出庭再審的程序、職責等。對于監督范圍，應在修訂民事訴訟法和行政訴訟法時，明確將在案件訴訟過程中存在的財產保全、先予執行、管轄權異議及執行程序中的裁定、決定和民事調解結案的案件納入檢察機關的監督范疇。

二是完善抗訴的層級制度，明確上下級檢察院的職能。雖然《民事訴訟法》規定了由上級檢察機關向同級人民法院提起抗訴，但在司法實踐中，一些法院在接收到檢察院的抗訴后，都會將案件發回原審法院重審，這導致在具體的工作實踐中出現一系列問題：從檢、法兩家的對等關系的來看，這種做法顯然與這種對等關系相違背的，具體應由哪一級檢察院派員出庭，在理論界和實務界有不同的認識和見解。更為需要指出的是，抗訴案件如果由原審法院再審，事實中有些案件在原審程序中就是經過審判委員會討論決定的判決結果；而當原審法院再審時，這些案件仍然會由該院審判委員會來討論決定判決結果，這導致了原審判決結果即使是錯誤的，也是很難得到糾正的，嚴重地違反了我國民事訴訟法關于回避制度的規定。可見，如果改由提起抗訴的檢察機關的同級法院來再審，既符合了我國民事訴訟法第184條規定，也規范了抗訴案件的審級，保證了再審的公正性。

2．明確賦予檢察機關民事行政起訴權和參與訴訟權。世界上很多國家的立法中，都規定了檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中擁有起訴權和參與訴訟權，但很少單獨規定有審判監督抗訴權的。法國在這方面最具有典型性，規定了檢察機關參與民事訴訟的途徑：一是法院對法定種類案件向檢察院通報；二是檢察院認為應當參加訴訟的案件；三是法官可以依照職權自行決定向檢察院通報的案件。我國的民事訴訟法只規定了抗訴這一種監督方式，沒有規定檢察機關的起訴權和參與訴訟權。故筆者建議以法律的形式明確規定檢察機關對公益案件的起訴權和參與訴訟權。

3．明確將再審檢察建議作為民事行政檢察監督的主要方式。法律對民事行政抗訴程序規定過于原則，其不足和弊端日趨明顯。漫長的抗訴、再審程序耗費了大量的司法資源，使得我們的民行檢察監督的價值在很大程度上不能得到充分實現。再審檢察建議雖然對于案件是否重新審理的監督力度要稍遜于抗訴，但它能使當事人早日從訴累中解脫出來，還可以有效的減輕上級檢察院、法院監督工作的壓力，盡可能地減少司法對抗與摩擦，有利于提高再審的改判率。

（二）強化監督意識，提升監督能力

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學校在規劃重點課題“學校整體性德育體系構建研究課題”中，對“中學的德育現狀究竟如何”進行了大量的調查和深入的分析。調查分《教師問卷》、《學生問卷》和《家長問卷》，采用分層整群抽樣法，選取雙路中學原一年級173人，原二年級149人，原三年級165人；選取與學生樣本相關的任課教師、班主任及學校德育干部、校領導25人。調查結果均通過統計對比分析。這項調查結果比較準確地反映了以前雙路中學德育工作的實際情況，對進一步加強和改進中學德育工作，提供了現時的著眼點和著手點。為此，我們對這項調查結果與分析特別予以總結。

調查結果1、德育要求缺乏一貫性

德育目標內容缺乏一貫性。德育工作必須要有明確的德育目標和要求，也就是說，通過教育要促使受教育者成長為具有何種道德品質的人。變動不居的德育要求，使得德育工作總是浮在表面，難以深入下去。如果倡導的德育目標總是變來變去，就很容易滋生浮躁的情緒和急功近利的工作作風。這種尚處于“他律”階段的道德行為，一旦脫離了外在的控制，很容易倒退到最初的狀態。

調查結果2、重智育輕德育的傾斜價值取向

重智育輕德育的現象成了一種普遍的傾向。從過去的“只要學好數理化，走遍天下都不怕”，到今天的“出國熱”、“電腦熱”，人們的意識中或多或少都有些看重知識，看重分數的傾向。家長只關心子女的考分而漠視思想道德品質，高校錄取新生也只看考分而淡化品德表現。社會需要、就業壓力、高收入的回報，以及家長的投入與期望等原因，都不可能從根本上改變升學競爭的壓力，這就使學校德育工作受到巨大的牽制。在很多學校，德育處于智育的從屬地位，評“三好”常常是“一好”代“三好”，德育工作的整體性、完整性及滲透性都不能在學校工作中有所表現。因此，德育工作總是流于形式，而很少落實到學生道德行為的改變上來。

調查結果3、家庭、社會與學校德育步調不一

學校德育是德育教育最重要的方式。但是，學校內部的德育環境建設由于受物質條件的制約普遍比較落后。而由于社會經濟的發展和人民生活水平的提高，各種影視、娛樂場所如雨后春筍般地涌現，學生社會生活的領域迅速擴展，大量家長長期外出打工，單親家庭的出現，無不使學生的成長脫離了家長的正確引導，這給學校的德育工作帶來了巨大的挑戰。

學校德育側重于正面教育，灌輸的是真、善、美的東西，而學生在家庭、社會卻耳聞目睹了許多光怪陸離、紛繁復雜的社會現象。這樣，學生一旦走出校園，感受到多彩多姿的社會時，便會感到學校、老師灌輸的思想信念、道德情操顯得多么單薄、多么脆弱，以至于出現了“學校辛辛苦苦教育五天，抵不上學生回家兩天”的狀況。

調查結果4、教師思想不統一，共識沒達成，德育體系沒構成。

教師比較重視對學生進行道德知識的灌輸和教育，忽視學生在德育中的作用，忽視作為獨立個體，有著巨大發展潛力和個別差異的、有智慧的、有情感的人的存在，忽視了學生個人存在學生知、情、意、行不能相互作用、相互影響、起不到共同發展的作用。各個環節、部門在對德育的認識上沒有統一思想、達成共識，構成德育體系，形成德育氛圍。

實驗研究表明：改進我校的德育工作，重新樹立學校在社會上的良好形象，已成為擺在面前的一個迫切需要解決的問題。學校經過認真分析，確定把德育工作放在首位，堅持德育工作前瞻性原則，“以人為本”，樹立德育的核心地位，堅持面向全體學生，確立“抓基礎、嚴管理、重建設、講實效、創特色”的工作思路，以整治學風，培養良好學習習慣為德育工作重點，逐步完善教師德育隊伍建設，不斷擴展德育的深度和廣度，完善學校教育、社會教育、家庭教育“三結合”網絡，構建符合時代要求的學校德育體系，實施德育的現代化、科學化，不斷推進素質教育，全面提高學生思想道德素質和科學文化素質。

二、建設教師隊伍，形成育人環境

教師是學校教育的主要引導者，在不斷的探索實踐中，我校逐步形成了以“學習研討——實踐體悟—反思重建”為主要抓手的新型教師隊伍建設基本思路和策略。

1．抓學習研討。“整體構建學校德育管理體系研究”推廣實驗，要求從校長到教師的整個教育觀念進行全面更新，形成一整套以學生的終身學習和主動發展為基礎、以生命觀為核心的涵蓋著目標、價值、對象、活動及管理的現代教育觀念系統，并通過積極的研究性實踐，將理念轉化為校長、教師的不斷創新的教育教學和辦學行為。因此，學校提出了“以人為本、面向全體、立足終身、管有特點、教有特色、學有特長”的辦學理念。

2004年剛進入實驗，學校便把主要精力投入到組織教師系統學習構建學校德育管理體系的理論上。學校把我校的《學校整體性德育體系的構建研究》的開題報告和《公民道德建設實施綱要》全部內容復印，裝訂成簡易小冊，發給實驗教師人手一份。在經過了一個階段的初步學習后，為了進一步提高教師學習和感悟的實效、進一步營造學習氛圍、豐富學習形式，學校通過交流、辯論和研討，起到相互交流相互啟發、相互提高的學習目的。在整個實驗過程中，學校還組織了多次專題學習研討活動。

2．抓實踐體悟。教師教育觀念的轉變和教學能力的提高，理論學習是基礎和前提，但光憑看專著、學理論，是遠遠不夠的，必須要通過自身的實踐和體悟，才能逐步達到觀念的內化和遷移，并將內化了的教育理念轉化為具體的教育教學行為。因此我校實驗課題開題以來的推廣實驗中，十分注重抓教師的實踐體悟，一方面充分關注日常的課堂教學，通過班級的班團活動來具體指導和掌握教師日常德育管理實踐的狀況；另一方面，學校經常開展各種形式的專題研討活動來強化教師的實踐體悟，每學期以學科組為單位開展一項專題研討，人人上德育研究課、個個班級召開主題班會，豐富的經常性的有指導的實踐活動，為教師的成長提供了堅實和寬闊的舞臺。

3．抓反思重建。“學校整體性德育體系的構建研究”非常注重教師反思和重建能力的培養。主動的反思習慣、良好的反思和重建能力，是教師自我持續提高與主動發展，成為“智慧型”新型教師的一種重要途徑。我校將培養教師的反思和重建能力與學校的德育管理工作緊密結合，作了積極的探索：一是進一步完善了學校不僅是育人的主陣地。而且也是社會主義精神文明建設的重要陣地。學校注重研究新時期校園文明建設的特點和規律以及教育發展的規律，研究學生的特點和成長規律；二是根據教師上交的“德育教育反思筆記”，校實驗指導小組及時發現和捕捉教師實踐研究中的“亮點”，并幫助其總結，形成案例或課題，開展個人特色項目的研究；三是充分發揮教研組在培養和提高教師反思重建能力方面的獨特作用，在組內積極倡導經常性的集體反思和重建，并根據實驗過程出現的問題確定新的課題研究，為德育課題研究提出了更多新的內容，學校各實驗教師向學校課題組申報了14個子課題，研究的范圍涉及到學校德育管理的各個方面。形成了良好的育人環境，因此學校課題指導王賢銀校長提出了“讓校園充滿教育，讓教育充滿思想，讓思想充滿智慧，讓智慧促進發展”的教育思想。

三、形成德育體系、完善德育網絡。

在德育管理過程中，學校始終以全員育人為最高的目標。學校不斷完善“健全網絡——樹立形象——升華精神——培育人才”的育人過程。德為人之魂。德育為立校之本。德育教育是學校精神文明建設的重要內容，在德育工作中；學校健全了“一套班子十條線”的德育工作網絡：“一套班子”，即學校德育工作領導小組（即校園文明建設領導小組全體成員），校長為組長，對全校德育工作負總責；“十條線”是：①校長——政教----班主任一一學生一條線；②校長——政教——文明崗——學生一條線；③校長——政教——班委會——學生一條線；④校長——團委——團員同學——學生一條線；⑤校長——教導處——科任教師——學生一條線；⑥校長——住管員——學生一條線；⑦校長——值周教師——值日教師、樓層值周教師——學生一條線；⑧校長——總務處——后勤工作人員——學生一條線；⑨校長——家長委員會——社會人事——學生一條線；⑩校長——法制副校長——社區——學生一條線。這個德育網絡對全校師生施以多角度、全方位、立體式的管理和自我管理，教育和自我教育；收到了全方位育人、自覺育人的良好效果。到目前為止，學校已初步形成了全員自覺育人的良好氛圍和風氣。

四、充實課題內容，探索德育舉措

1、抓班風、學風的整頓與提高

（1）結合我校實情，制定我校“校風學風整頓提高活動月”實施方案

通過一段時間的實施，已取得了階段性的成果，校風已得到根本性的扭轉，但我們共同認為還有許多不盡人意的地方，特別是學風，沒有真正落到實處。為此，我校又開展了學風達標活動，讓我校的班風學風建設得到進一步的升華。

（2）結合校風學風整頓情況，制定了《雙路中學學風達標活動方案》

針對校風學風整頓的狀況，制定了《雙路中學學風達標活動方案》。我校學風達標活動正在實施當中，我們相信，通過我們師生的共同努力，經過上述方案的實施，我校的班風、學風定能上一個新臺階。

（3）利用習會，學習我校自編的德育教材。《公民道德建設實施綱要》《德育小故事》《感悟人生》《社會經緯》《禮儀教育》等。

（4）加強班會課的研究，突出班會課的針對性和實效性。

五、找出德育頑癥，關注特殊群體

1)研究父母外出打工及單親家庭學生、突出生的狀況。

由于地方經濟的發展不好，農民的生活水平較低，為了生活，許多壯年勞動力外出務工，家里只留下老年人和孩子，這些孩子我們稱之為留守兒童。由于家庭教育的缺乏，這些孩子已成為學校管理的一大頑癥，在校突出生往往就是留守兒童中的一個群體。為此，我校把父母外出打工及單親家庭學生的教育和突出生的教育作為一個專題進行了研究。

我校在校學生共463人，父母外出打工及單親家庭學生人數為170人，占在校生的36.7%，個別班達到30人,占53.6%。

通過我校的課題組成員共同分析，一致認為父母外出打工及單親家庭學生的教育存在以下不足：

①家庭教育的現狀令人堪憂。在教育過程中受社會原因、教育原因、家庭影響等多方面原因，家長在培養孩子過程中表現出了溺愛型、專制型、放任型、期望過高型等。

②由于種種原因，造成孩子存在人格缺陷。如因貧窮帶來的自卑而又敏感脆弱的性格；因教育失衡而導致的品質退化；因教育手段落后，信息閉塞而導致的心理失衡；封閉的環境導致的視野狹窄，思想保守宿命。

2）配合班風、學風的整頓與提高，針對突出生、父母外出打工及單親家庭學生制定了一系列的轉化、管理、教育方案。

1、通過師生共同評定，確定突出生。通過調查，確定父母外出打工及單親家庭學生。

2、針對突出生的個性，做個別研究，對癥下藥。分析中學生的問題，也要像醫生治病，診斷準確，然后才能對癥下藥。現在的社會是開放的社會，家庭、學校、社會中的各種因素都會影響他們的身體心靈和思想。其實，中學生的許多問題，往往可在家長身上或其他方面找到原因。俗語說的“有其子必有其父”。若一味追究學生的責任，往往會陷入與事無補的窘境。問題的原因找準了，解決起來就能做到有針對性。這里必須強調的是，家庭教育有規律，但沒有人人適用、一用就靈的絕招。因為，每一個學生，每一位家長的情況（身體、心理、個性、思維等）都是有差異的。即使是一種好方法，不同的家長用于不同的學生身上，至少也要做一點因人而異的變動才能奏效。

3）聯系家長，家校聯合，共同加強對學生的管理。

1）家長聯系，共同研究學生的個性及成長過程，分析其心理特征及行為特點，以便對癥下藥。

2）對特殊學生，發放家校聯系單，每周五在校由班主任簽名，反應該生本周在校情況，回家后由家長簽名，說假期在家的學習及表現情況。

3）引導學生每周做好自查自糾，針對存在的問題，制定具體的目標及措施，對上周的情況加以小結。一式兩份，一份班主任簽名，帶回家與家長見面，家長簽名，以便家長了解學生在校的情況，家校聯合，共同教育。一份上交政教處存檔。

4）教給家長科學的育人方法，尊重理解與嚴格相統一，對于家長來說，不要求每個人都成為教育專家，但需要家長們能了解孩子成長發育中的規律，不然往往會做出一些違背教育規律的事情，產生不良效果。要引導孩子接觸優秀的文藝作品，使孩子得到美好與享受，針對年齡觀、審美觀。和孩子共同制訂新學期新打算，探討如何交友問題及良好的學習方法等。

六、改革德育教育方式，初探德育過程評價

1、摒棄枯燥乏味的說理教育，我校組織了一系列的較為實用的德育教材，《公民道德建設實施綱要》《德育小故事》《感悟人生》《社會經緯》《禮儀教育》等。利用習會時間，專心學習這些德育教材，然后組織學生寫心得體會，通過這些活動，受到了意想不到的效果，得到了師生的一致好評。

2、改變傳統的德育評價為期末一次性評價為月評，實行過程性評價。以便學生對自己的日常行為做好自查，及時調整不當之處。并制定《雙路中學學生思想品德行為素養評價表》。

3、改變傳統的表揚模式，將榜樣與進步并重。每月一次的月評后，由班主任及全班同學推選一位表現好的同學作為榜樣表彰，同時推選一位表現進步大的同學一樣作為文明標兵進行表彰。充分發揮表揚這種教育方式的積極作用。

4、通過安全、禮儀等教育和活動，加大教育力度，培養學生的安全、文明意識，多方位提高學生的整體素質。主要做了以下工作：

為全體學生發放《安全自救自護常識》；結合校本課程的開發，編寫了《安全教育》和《禮儀教育》校本教材并組織實施，在《遠安民間文藝》校本課程的開發中，征集采蓮船唱詞時將安全文明作為重點內容在“遠安教育信息網”和師生中廣泛征集。