引論：我們?yōu)槟砹?3篇土地承包行政訴訟范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

二、行政許可訴訟被告資格的界定

行政許可法規(guī)定：“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。”這是所謂的“并聯(lián)審批”，其目的在于減少審批手續(xù)，方便申請人。同時，行政許可法確立了審批與監(jiān)管并重原則，一方面，上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督；另一方面，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對被許可人從事許可活動的監(jiān)督。立法者的初衷是制度改進后使得腐敗現(xiàn)象減少，社會收益增多，但現(xiàn)行行政訴訟制度與之不銜接。行政機關(guān)依據(jù)行政許可法第六十二條規(guī)定，對行政相對人從事行政許可事項的活動履行監(jiān)督責(zé)任，如對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查，對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進行定期檢驗等。這些執(zhí)法權(quán)在原有行政機關(guān)仍然存在的情況下，被行政許可法授予其他行政機關(guān)行使，在針對這些行政行為的訴訟中，行政許可訴訟被告的資格如何認定？其行政主體地位與現(xiàn)行行政訴訟制度職權(quán)法定原則有沖突。

三、行政許可受害人的法律救濟

經(jīng)行政許可的經(jīng)營活動在現(xiàn)實生活中造成他人損害的情形經(jīng)常發(fā)生，當(dāng)加害人以已經(jīng)行政許可為抗辯時，受害人如何尋求法律救濟？當(dāng)加害人提起經(jīng)行政許可的抗辯時，受害人提起對行政許可的合法性審查。接下來的問題是，隨著審查結(jié)果的不同，該類案件應(yīng)該如何進一步予以解決？具體說，如果行政許可合法，判決維持，那么受害人的行政訴訟沒有解決任何實質(zhì)性問題。因為根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟制度，行政裁判只有維持、撤銷、改判、確認、重作等幾種形式；而且具體行政行為合法，根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟制度無法給予國家賠償，受害人的損失得不到救濟。如果行政許可違法，雖說可以一并解決賠償問題，但還會引起行政機關(guān)向加害人追償，依然不能在一次訴訟中全部解決問題。如果受害人直接以加害人為被告提起民事訴訟，民事訴訟必然要對行政許可進行實質(zhì)性審查，即構(gòu)成審判權(quán)（主要指民事審判權(quán)）對行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，混淆了民事訴訟和行政訴訟的界限，尤其是對法院內(nèi)部行政庭和民事庭的劃分造成了沖擊。

四、無過錯的行政許可申請人或權(quán)利人，就其許可申請或其已得到的許可權(quán)被否認、被撤銷、被確認無效時的法律救濟

篇2

    第三人：曹永進，男，1963年1月26日出生，漢族，農(nóng)民，住連城縣朋口鎮(zhèn)文坊村第10村民小組。

    1981年10月，項惠金取得連城縣人民政府核發(fā)的第61221號自留山經(jīng)營證。1992年9月，項惠金與連城縣朋口供銷合作社、朋口鄉(xiāng)文坊村委會訂立發(fā)展毛竹商品生產(chǎn)基地有償扶持合同，期限為30年，即從1992年8月至2021年12月止。基地的林班號為朋口證1林班13小班，面積為16畝。1993年2月，連城縣人民政府作出連政（1993）3號《關(guān)于319國道公路擴建工程征地、拆遷的若干決定》，確定征地拆遷范圍為道路寬度及路基兩側(cè)各20米的開發(fā)地帶。1994年8月，連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府與朋口鎮(zhèn)文坊村委會訂立征地協(xié)議書，征用小賴坑至石門甲的山地面積74畝作為319國道松毛嶺隧道接線工程建設(shè)用地。為此，項惠金領(lǐng)取了果樹補償費計人民幣937.60元。1996年5月，第三人曹永進以原住房因319國道擴建被征用為由向被告申請在朋口鎮(zhèn)文坊村塔車甲建房用地面積為150平方米。該地在319國道擴建工程建設(shè)中，被填土用作搭建工棚和堆放建筑材料，距離319國道邊溝外緣20米之外。經(jīng)連城縣林業(yè)委員會鑒定確認屬朋口證1986年林業(yè)基本圖1林班13小班內(nèi)。曹永進在建房用地申請表村民小組意見欄中擅自填寫了“以上情況屬實，請上級給予批準(zhǔn)”的內(nèi)容。文坊村委會、朋口鎮(zhèn)土管所和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站均蓋章同意曹永進在離319國道邊溝20米以外的山坡地建房。1996年6月14日，連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府核批準(zhǔn)曹永進在文坊村塔車甲使用150平方米山坡地建房的申請。為此，項惠金以連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府的上述行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由，于1996年7月30日向連城縣人民法院起訴，訴請撤銷被上訴人審批曹永進建房用地的行為。

    原告訴稱：被告1996年6月14日批給曹永進建房的用地150平方米屬其自留山，有1981年連城縣人民政府頒發(fā)的61221號自留山經(jīng)營證為據(jù)。該地塊系其承包經(jīng)營的毛竹生產(chǎn)基地，有1992年與朋口供銷合作社、朋口鎮(zhèn)文坊村委會簽訂的發(fā)展毛竹商品生產(chǎn)基地有償扶持合同為憑。故被告審批曹永進建房用地的行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)。訴請判決撤銷被告的具體行政行為。

    被告辯稱：原告61221號自留山經(jīng)營證的范圍與審批給曹永進建房用地的范圍不一致；原告雖承包該地生產(chǎn)毛竹，但被告在擴建319國道工程中征用了該地，原告也領(lǐng)取了補償費937.60元；曹永進的建房申請經(jīng)村民小組、村委會和鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃站審查同意，被告予以審批合法，沒有侵犯原告的土地承包經(jīng)營權(quán)。第三人辯稱：原告認為第三人建房侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏事實根據(jù)，第三人經(jīng)審批建房之地并非原告生產(chǎn)毛竹合同所規(guī)定的地點，第三人原住房因319國道擴建被征用，申請建房理由正當(dāng)，建房申請經(jīng)村委會和鎮(zhèn)政府審批合法。請求依法判決，維護其合法權(quán)益。

    「審判

    連城縣人民法院經(jīng)審理認為，原告項惠金承包經(jīng)營的土地屬村集體所有。因國家建設(shè)公路需要，已向村委會征用，并補償了原告的竹木損失。已征用的土地不屬于原告承包經(jīng)營的范圍，原告可與發(fā)包單位協(xié)商解決承包經(jīng)營的土地面積。被告連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府利用公路建設(shè)剩余的土地安置拆遷戶合理合法，亦未侵犯原告的承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，該院于1996年10月24日作出判決：維持連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府1996年6月14日作出的同意曹永進在連城縣朋口鎮(zhèn)文坊村八錢亭自然村塔車甲建房的批復(fù)。

    審判后，項惠金不服判決，向龍巖地區(qū)中級人民法院提起上訴，訴稱：連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府批復(fù)曹永進在塔車甲建房的用地屬其自留山，1981年連城縣人民政府已核發(fā)了自留山經(jīng)營證；該地塊距離319國道邊緣水溝23米之外，沒有被征用；其領(lǐng)取的937.60元屬公路建設(shè)范圍內(nèi)的毛竹和果樹補償費；曹永進采取自己簽署村民小組意見的欺騙手段騙取村、鎮(zhèn)審批違法；原判認定事實不清，證據(jù)不足。訴請撤銷原判，依法改判。被上訴人連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府辯稱：第三人的建房用地經(jīng)征用后屬國家所有，被上訴人有權(quán)審批；第三人系319國道改建工程的拆遷戶，建房申請的有關(guān)內(nèi)容經(jīng)其所在的村民委員會、鎮(zhèn)土管和規(guī)劃部門勘察審查同意，申請面積也沒有超越法定標(biāo)準(zhǔn)，被上訴人予以批準(zhǔn)合理合法；上訴人認為被上訴人的審批行為侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)證據(jù)不足；原審判決維持被上訴人對第三人作出的具體行政行為正確。第三人曹永進辯稱：上訴人的上訴理由缺乏事實根據(jù)，不能成立；原判認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。要求駁回上訴，維持原判。

    龍巖地區(qū)中級人民法院經(jīng)審理認為，被上訴人連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)曹永進建房使用的150平方米土地，屬上訴人項惠金1992年至2021年合法承包經(jīng)營的毛竹基地。因該地位于319國道邊溝外緣20米之外，不屬于連城縣人民政府連政（1993）3號決定中確定319國道擴建工程征用范圍。被上訴人認為該地已被征用主要證據(jù)不足。因此，被上訴人批準(zhǔn)曹永進在該地建房侵犯了項惠金的土地承包經(jīng)營權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。原審法院以項惠金領(lǐng)取果樹補償費人民幣937.60元為由認定該地已被征用，不屬其承包經(jīng)營的范圍，與事實不符，判決維持被上訴人1996年6月14日批準(zhǔn)曹永進在文坊村塔車甲建房的行為，與法相悖。原判認定事實不清，適用法律錯誤。上訴有理，訴請應(yīng)予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目、第2目和第六十一條第（三）項之規(guī)定，該院于1997年3月27日作出判決：1.撤銷連城縣人民法院（1996）連法行初字第3號行政判決。2.撤銷連城縣朋口鎮(zhèn)人民政府1996年6月14日批準(zhǔn)曹永進在文坊村塔車甲使用150平方米土地建房的具體行政行為。

    「評析

篇3

 Key words: villagerscommittee; villagers autonomy; public administration; administrative appeal right



一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會（以下稱村委會）被當(dāng)成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責(zé)任。”［1］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長、鄉(xiāng)長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準(zhǔn)確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規(guī)定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構(gòu)成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu)的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準(zhǔn)確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構(gòu)卻是準(zhǔn)確的。在一定條件下，這個執(zhí)行機構(gòu)履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力。“從本質(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。…… 當(dāng)這種村民自治權(quán)力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權(quán)力就擁有了對抗政府機構(gòu)的威力。”［4］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時，對構(gòu)成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機構(gòu)的村委會行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

 （二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定

我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會發(fā)生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補助費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇。”［7］村委會的職權(quán)突出的特點是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，即“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強制性與職責(zé)性相結(jié)合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責(zé)性則意味著村委會必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護，就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權(quán)益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監(jiān)督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當(dāng)?shù)姆删葷绞健Ａ_豪才先生指出：“行政訴訟實質(zhì)上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權(quán)的行政機關(guān)、機構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織所實施的具體行政行為的權(quán)力；而對于據(jù)以作出具體行政行為的普遍性規(guī)則，在規(guī)章以下，法院具有司法審查權(quán)，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監(jiān)督，而正是由于這種監(jiān)督，它能為權(quán)利被行政權(quán)力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權(quán)的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規(guī)民約。行政訴訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。 因此，這種救濟對于個體來說是最優(yōu)的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關(guān)，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。村委會不是行政機關(guān)，村委會只有在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應(yīng)當(dāng)納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關(guān)鍵，是看村委會基于何種身份與村民發(fā)生法律上的關(guān)系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規(guī)定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發(fā)生法律關(guān)系，第一種身份是集體財產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產(chǎn)所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經(jīng)濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農(nóng)村社區(qū)的管理者，如調(diào)節(jié)糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結(jié)婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應(yīng)當(dāng)采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規(guī)定來看，其職責(zé)主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并協(xié)助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當(dāng)家人身份和政府人身份。” ［9］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經(jīng)濟法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規(guī)規(guī)章未授權(quán)，但村民委員會接受鄉(xiāng)級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質(zhì)上屬于鄉(xiāng)級政府的一種具體行政行為，村民如果不服起訴到法院，應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉(xiāng)級政府是否符合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況，只要是鄉(xiāng)級政府授權(quán)村民委員會行使行政職權(quán)的，就應(yīng)當(dāng)視為委托成立，即以委托的鄉(xiāng)級政府為被告。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規(guī)定:行政機關(guān)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告［8］42。

村委會的村民當(dāng)家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發(fā)包人身份出現(xiàn)。因土地承包合同發(fā)生糾紛的，我國有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現(xiàn)，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發(fā)包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質(zhì)屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務(wù)的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務(wù)。第二種情況則是村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關(guān)，但辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)在事實上行使著一種類似國家權(quán)力的公共權(quán)力，與村民之間是一種管理與被管理的關(guān)系，不屬于平等的法律關(guān)系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權(quán)時，與村民發(fā)生的糾紛是管理和服從的關(guān)系，并非完全平等的民事法律關(guān)系，仍然應(yīng)當(dāng)將其視為法律法規(guī)授權(quán)的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)性質(zhì)，都屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范疇，原則上都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉(xiāng)級政府的委托而辦理行政事宜的，則應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲糠中薷模渲写迕衽c村委會就農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，而非本村農(nóng)民承包本村土地發(fā)生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應(yīng)納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權(quán)的保護

目前學(xué)者對行政訴權(quán)的研究并不多。學(xué)者們普遍認為行政訴權(quán)是行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序，請求法院就有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。這里的行政訴權(quán)概念是廣義的，既包括行政相對人的起訴權(quán)也包括行政主體的應(yīng)訴權(quán)，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農(nóng)村最基層的行使管理和服務(wù)職能的組織，其行為直接關(guān)系村民的利益，關(guān)系國家的安定團結(jié)以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現(xiàn)實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權(quán)力來源于“傳統(tǒng)”、“威信”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“支持”。這種對權(quán)力來源的認識在本質(zhì)上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權(quán)利來源的不正當(dāng)性否認其權(quán)利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權(quán)利的行使，并使得因該權(quán)利行使而遭受損害的村民的合法權(quán)利處于失去救濟渠道的境地。

村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提起訴訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執(zhí)行組織，其行使村民自治權(quán)的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權(quán)力的范疇。正如有的學(xué)者指出：“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維習(xí)慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構(gòu)認同為一級行政機關(guān)，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內(nèi)涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和為村民提供服務(wù)的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權(quán)益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權(quán)的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權(quán)進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權(quán)利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權(quán)利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權(quán)，進而有效地維護村民自身的合法權(quán)益，就必須對現(xiàn)行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權(quán)時，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍。

［參考文獻］

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［4］ 王圣誦.中國自治法研究［M］.北京：中國法制出版社，2003：156.

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［6］ 王 禹.我國村民自治研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004:69-73.

［7］ 武 楠.村委會作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法，2004，(8)：38.

篇4

Keywords:villagerscommittee;villagersautonomy;publicadministration;administrativeappealright

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一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會（以下稱村委會）被當(dāng)成行政訴訟被告而法院對也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責(zé)任。”［1］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長、鄉(xiāng)長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準(zhǔn)確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規(guī)定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構(gòu)成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu)的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準(zhǔn)確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構(gòu)卻是準(zhǔn)確的。在一定條件下，這個執(zhí)行機構(gòu)履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力。“從本質(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。……當(dāng)這種村民自治權(quán)力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權(quán)力就擁有了對抗政府機構(gòu)的威力。”［4］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時，對構(gòu)成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機構(gòu)的村委會行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

（二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定

我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會發(fā)生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補助費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇。”［7］村委會的職權(quán)突出的特點是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，即“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強制性與職責(zé)性相結(jié)合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責(zé)性則意味著村委會必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權(quán)益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監(jiān)督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當(dāng)?shù)姆删葷绞健Ａ_豪才先生指出：“行政訴訟實質(zhì)上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權(quán)的行政機關(guān)、機構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織所實施的具體行政行為的權(quán)力；而對于據(jù)以作出具體行政行為的普遍性規(guī)則，在規(guī)章以下，法院具有司法審查權(quán)，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監(jiān)督，而正是由于這種監(jiān)督，它能為權(quán)利被行政權(quán)力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權(quán)的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規(guī)民約。行政訴訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟對于個體來說是最優(yōu)的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關(guān)，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。村委會不是行政機關(guān)，村委會只有在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應(yīng)當(dāng)納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關(guān)鍵，是看村委會基于何種身份與村民發(fā)生法律上的關(guān)系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規(guī)定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發(fā)生法律關(guān)系，第一種身份是集體財產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產(chǎn)所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經(jīng)濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農(nóng)村社區(qū)的管理者，如調(diào)節(jié)糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結(jié)婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應(yīng)當(dāng)采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規(guī)定來看，其職責(zé)主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并協(xié)助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當(dāng)家人身份和政府人身份。”［9］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經(jīng)濟法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規(guī)規(guī)章未授權(quán)，但村民委員會接受鄉(xiāng)級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質(zhì)上屬于鄉(xiāng)級政府的一種具體行政行為，村民如果不服到法院，應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉(xiāng)級政府是否符合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況，只要是鄉(xiāng)級政府授權(quán)村民委員會行使行政職權(quán)的，就應(yīng)當(dāng)視為委托成立，即以委托的鄉(xiāng)級政府為被告。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規(guī)定:行政機關(guān)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下,授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的,應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提訟的,應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告［8］42。

村委會的村民當(dāng)家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發(fā)包人身份出現(xiàn)。因土地承包合同發(fā)生糾紛的，我國有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現(xiàn)，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發(fā)包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質(zhì)屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務(wù)的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務(wù)。第二種情況則是村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關(guān)，但辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)在事實上行使著一種類似國家權(quán)力的公共權(quán)力，與村民之間是一種管理與被管理的關(guān)系，不屬于平等的法律關(guān)系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權(quán)時，與村民發(fā)生的糾紛是管理和服從的關(guān)系，并非完全平等的民事法律關(guān)系，仍然應(yīng)當(dāng)將其視為法律法規(guī)授權(quán)的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)性質(zhì)，都屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范疇，原則上都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉(xiāng)級政府的委托而辦理行政事宜的，則應(yīng)當(dāng)以委托的鄉(xiāng)級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲糠中薷模渲写迕衽c村委會就農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟，而非本村農(nóng)民承包本村土地發(fā)生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應(yīng)納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權(quán)的保護

目前學(xué)者對行政訴權(quán)的研究并不多。學(xué)者們普遍認為行政訴權(quán)是行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序，請求法院就有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。這里的行政訴權(quán)概念是廣義的，既包括行政相對人的權(quán)也包括行政主體的應(yīng)訴權(quán)，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農(nóng)村最基層的行使管理和服務(wù)職能的組織，其行為直接關(guān)系村民的利益，關(guān)系國家的安定團結(jié)以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現(xiàn)實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權(quán)力來源于“傳統(tǒng)”、“威信”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“支持”。這種對權(quán)力來源的認識在本質(zhì)上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權(quán)利來源的不正當(dāng)性否認其權(quán)利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權(quán)利的行使，并使得因該權(quán)利行使而遭受損害的村民的合法權(quán)利處于失去救濟渠道的境地。

村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執(zhí)行組織，其行使村民自治權(quán)的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權(quán)力的范疇。正如有的學(xué)者指出：“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維習(xí)慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構(gòu)認同為一級行政機關(guān)，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內(nèi)涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和為村民提供服務(wù)的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權(quán)益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權(quán)的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權(quán)進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權(quán)利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權(quán)利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權(quán)，進而有效地維護村民自身的合法權(quán)益，就必須對現(xiàn)行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權(quán)時，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍。

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篇5

一、案情簡介

某市中級人民法院經(jīng)審查認為，原告提供的《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》等證據(jù)及證人證言，經(jīng)法庭審查、質(zhì)證，不能證明被告的頒證行為違法。被告2007年4月18日給第三人公司頒發(fā)的第036號《國有土地使用證》的行為，依據(jù)的事實清楚，證據(jù)充分、有效，程序合法，應(yīng)予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條（四）之規(guī)定，判決駁回原告請求撤銷被告某市人民政府2007年4月18日給第三人公司頒發(fā)的第036號《國有土地使用證》、訴訟費用由被告承擔(dān)的訴訟請求。

宣判后，原告不服，以一審法院違反了認定事實不清、適用法律錯誤等為由，上訴至某省高級人民法院。某省高級人民法院經(jīng)審理認為，被上訴人于2007年4月18日給第三人公司頒發(fā)的第036號國有土地使用證是根據(jù)土地使用權(quán)人的情況變化，對第017號國有土地使用權(quán)證的變更登記，不是首次登記。原告應(yīng)對其產(chǎn)生實際影響的第017號國有土地使用權(quán)證和第036號國有土地使用證一并。而原告只訴第036號國有土地使用證不符合條件。原審判決駁回原告的訴訟請求不當(dāng)。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第七十九條（一）項的規(guī)定，裁定撤銷某省某市中級人民法院（2010）第02號行政判決、駁回原告的。

二、案件評析

（一）背景情況介紹

《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第五條對房屋多次連續(xù)轉(zhuǎn)移登記的案件的與受理作了明確的規(guī)定——“同一房屋多次轉(zhuǎn)移登記，原房屋權(quán)利人、原利害關(guān)系人對首次轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”“原房屋權(quán)利人、原利害關(guān)系人對首次轉(zhuǎn)移登記行為及后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為一并提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；人民法院判決駁回原告就在先轉(zhuǎn)移登記行為提出的訴訟請求，或者因保護善意第三人確認在先房屋登記行為違法的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回原告對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為的。”“原房屋權(quán)利人、原利害關(guān)系人未就首次轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟，對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”這給關(guān)于土地的此類案件的與審理提供了參考和經(jīng)驗。

（二）案情焦點

關(guān)于本案，第一種意見認為，法院應(yīng)裁定不予受理，駁回理由是不符合《行政訴訟法》第四十一條關(guān)于提起行政訴訟條件的規(guī)定。第二種意見認為，法院只能受理對土地的初始登記，對于后續(xù)變更登記的，則不宜受理。理由是，一方面這樣就會損害善意第三人的利益；另一方面，初始登記會引起相關(guān)利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實質(zhì)變化，而變更登記不對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。第三種意見認為，可以套用“一房二證”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許一并。我們傾向于第三種意見。本案最終裁定撤銷某市中級人民法院（2010）第02號行政判決、駁回原告的，主要是基于這樣的考慮：土地變更登記是對已經(jīng)登記的土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項權(quán)利及相關(guān)內(nèi)容發(fā)生變更后進行的登記，其是對初始登記的變更，對相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)無實質(zhì)影響，換言之，對利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)造成實際影響的是初始登記。本案中，第036號國有土地使用證是根據(jù)土地使用權(quán)人的情況變化，對第017號國有土地使用權(quán)證的變更登記，并不是原告喪失土地承包權(quán)益的最初原因。因此，法院認為第17號和第36號國有土地使用權(quán)證具有牽連關(guān)系，故應(yīng)該一并提起行政訴訟。

三、注意的問題

人民法院在審理此類案件時，需要注意以下三個問題：

第一，利害關(guān)系人具有初始登記的原告資格，這一點是毋庸置疑的。因為初始登記直接影響著其權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。

篇6

一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會（以下稱村委會）被當(dāng)成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責(zé)任。”［1］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長、鄉(xiāng)長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準(zhǔn)確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規(guī)定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構(gòu)成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu)的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準(zhǔn)確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構(gòu)卻是準(zhǔn)確的。在一定條件下，這個執(zhí)行機構(gòu)履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力。“從本質(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。…… 當(dāng)這種村民自治權(quán)力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權(quán)力就擁有了對抗政府機構(gòu)的威力。”［4］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時，對構(gòu)成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機構(gòu)的村委會行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

 （二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定

我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會發(fā)生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補助費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇。”［7］村委會的職權(quán)突出的特點是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，即“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強制性與職責(zé)性相結(jié)合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責(zé)性則意味著村委會必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權(quán)益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監(jiān)督程序了。

篇7

一、農(nóng)民進行行政訴訟的障礙及原因分析農(nóng)民在行政訴訟中面臨的困難和障礙是多元的，主要包括以下幾個方面：（一）體制障礙首先，司法難以獨立。在我國現(xiàn)有體制下，司法權(quán)在一定程度上依附于行政權(quán)。加之有些法官自身不具有獨立的品格，對其憲法地位也缺乏信心，同樣影響到農(nóng)民對法律的信心，難以樹立法律的權(quán)威。

其次，因缺乏有效的違憲審查機制，法院對于抽象行為的司法審查又存在著規(guī)范上的障礙，在行政訴訟中，對于行政機關(guān)的侵害農(nóng)民權(quán)利的違憲的規(guī)范性文件，找不到法律解決的途徑。

最后，農(nóng)民在行政訴訟中沒有安全保障。作為被告的行政機關(guān)一方面不依法履行訴訟義務(wù)，農(nóng)民的訴訟權(quán)利難以全面行使；另一方面事前事中進行威脅、事后進行報復(fù)，也使得受害農(nóng)民為避免權(quán)利落空或事后報復(fù)，不得不畏懼退縮或委曲求全。在行政訴訟中，近年撤訴率居高不下，大部分正是由于受到威脅所致。

（二）意識障礙基于經(jīng)驗認知，“民不可與官斗”的意識在農(nóng)民中頗有市場，不能正確認識自身的主體地位，習(xí)慣于對權(quán)力的順從；而行政機關(guān)也難以擺脫“官本位”意識。

（三）成本障礙訴訟費用過高，也是農(nóng)民不愿提起行政訴訟的一個主要原因。我國行政訴訟收費制度基本上是照搬民事訴訟。有學(xué)者在考察民事訴訟收費制度時曾指出：“不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義，但是每一個司法判決都會消耗資源。如果當(dāng)事人試圖窮盡、訴前保全、反訴、上訴、申請強制執(zhí)行等程序救濟手段，必須準(zhǔn)備一筆價值不菲的訴訟費用。當(dāng)事人遭受的損失越大，爭取全額賠償?shù)脑竿綇娏遥麨閯僭V要預(yù)先支付的費用就越高。”[1]行政訴訟收費與民事訴訟收費一樣將案件分為非財產(chǎn)案件與財產(chǎn)案件。前者按件征收；后者以其所涉金額與價款按比例征收。這往往使農(nóng)民承受相對他們而言高額的案件受理費，還有律師費等必要費用，再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本，農(nóng)民的訴訟成本極高！權(quán)衡利弊，農(nóng)民往往選擇忍讓、退縮或者尋求訴訟外的救濟途徑，如目前我國大量存在的“生命不息、申訴不止”現(xiàn)象，“上訪專業(yè)戶”不斷增多乃不爭事實。

（四）程序障礙1立案上的障礙。目前，該方面的最大障礙是，有些法院對于農(nóng)民提起的行政訴訟不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使農(nóng)民陷入“告狀無門”的境地。

2受案范圍的限制。我國行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟。”可見，該條以概括的方式確立了行政訴訟受案的基本界限，即只受理對具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權(quán)提起的訴訟。而事實上，許多侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為恰恰是抽象行政行為。這就使農(nóng)民的有關(guān)權(quán)利受到地方制定的各類規(guī)范性文件或所謂的“紅頭文件”侵犯時，無法尋求有效的司法救濟。該條還對行政訴訟的被告主體作了限制，即被告只能是行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。然而，目前在土地征收、征用過程中，村民委員會也往往侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利，故村委會能否成為行政訴訟的被告，就成為一個焦點問題。就目前法律規(guī)定而言，村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，因而往往認為它不具備行政訴訟主體資格；也有人指出，村委會除了公共服務(wù)職能外，在實際工作中也具備一部分執(zhí)行基層行政事務(wù)（如計劃生育）的職能，而村委會不能作為行政訴訟被告，往往使農(nóng)民許多切身權(quán)益難以得到有效地救濟。

該法第11條采取列舉的方法，進一步限制了行政訴訟的受案范圍，主要限于對公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)方面的行政處罰、行政強制措施、行政不作為等，涉及政治、教育等權(quán)利的行政行為沒有明確納入行政訴訟受案范圍。因而，使農(nóng)民的自治權(quán)、受教育權(quán)等無法獲得司法救濟。

3行政領(lǐng)導(dǎo)出庭難。在行政訴訟案件的審理中，行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不出庭，被告拒不出示證據(jù)或威脅利誘原告撤訴等都成為農(nóng)民行政訴訟道路上的“荊棘”。目前，在全國已審理的行政訴訟中，行政領(lǐng)導(dǎo)作為法人代表出庭應(yīng)訴的還不足1‰；有的省份全年幾千件“民告官”案件中，行政長官竟無一人出庭；有的行政機關(guān)面對行政訴訟，甚至連委托人都不屑，干脆讓法庭缺席審判！[2]4執(zhí)行難。事實證明，即使農(nóng)民勝訴，由于缺乏有效的執(zhí)行機制和責(zé)任規(guī)定，行政機關(guān)往往不執(zhí)行司法判決。因此，勝訴對于農(nóng)民沒有太大的實際意義。

二、農(nóng)民進行行政訴訟障礙的排除在目前，要想真正掃清上述障礙，我們認為，主要應(yīng)沿著以下路徑：（一）改革體制1必須貫徹司法獨立，以確保司法公正。只有改革現(xiàn)行體制，減少地方黨政部門對法院審判案件的干擾，才能真正做到“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責(zé)任是當(dāng)法律運用到個別場合時，根據(jù)他對法律誠摯的理解來解釋法律。獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府”。[3]也只有這樣，農(nóng)民才有望徹底跳出“民畏告官”的窠臼。

2建立違憲審查制度。從某種意義上說，違憲審查制度是迄今為止人類所發(fā)明的最為重要的權(quán)利救濟機制。憲法作為根本法，具有最高法律效力，無論是立法還是執(zhí)法都不得與之相違背，否則將視之為無效。據(jù)此，對于政府制定頒布的涉及農(nóng)民權(quán)利的法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)允許農(nóng)民控告，并由違憲審查機關(guān)依法對其是否違憲進行審查，并做出裁決，以保護農(nóng)民的合法權(quán)益、維護憲法的權(quán)威。

（二）降低成本行政訴訟不同于民事訴訟，無論從其所要解決的問題性質(zhì)，還是從其所依據(jù)的實體法及人民法院進行司法監(jiān)督的本質(zhì)來看，訴訟成本都理應(yīng)由國家財政支付，若由包括農(nóng)民在內(nèi)的當(dāng)事人承擔(dān)，則不盡合理。因此，盡快實行“行政訴訟成本國家承擔(dān)制度”，[4]未嘗不是改變這一不合理現(xiàn)象的理性選擇。在現(xiàn)有受案范圍內(nèi)，我們認為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)徹底清除各種限制受案范圍的“土政策”，實行訴訟風(fēng)險告知制度，以減少農(nóng)民不必要的損失；對于社會保障、發(fā)放撫恤金等農(nóng)民確有困難的案件，或者要求減負以及占地或拆遷補償?shù)绒r(nóng)民一時難以承受較高訴訟費用的案件，應(yīng)實行訴訟費減、免、緩制度以保障立案，使農(nóng)民不至于因經(jīng)濟困難而不敢或不愿進行行政訴訟。

（三）完善程序1完善立案程序。權(quán)是實體權(quán)利獲得司法救濟的重要前提，而行政訴訟中，農(nóng)民往往是弱者。有訴不理，農(nóng)民再有冤屈，也只能徘徊在法院大門之外。故此類案件中貫徹“司法為民”，首要的就是要加強訴權(quán)保護，符合立案條件的應(yīng)及時立案，使權(quán)利受到侵犯的農(nóng)民“告狀有門”。

2應(yīng)擴大受案范圍。為彌補行政訴訟受案范圍的明顯不足，擴大其范圍的原則應(yīng)是將所有國家公權(quán)力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議，全部納入行政訴訟的范圍。其中包括將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，對內(nèi)部行政行為提供司法救濟，加強對其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟，所有行使公權(quán)力的主體都應(yīng)接受法院的司法審查，擴大行政訴訟法所保護的權(quán)利范圍。[5]當(dāng)下全面擴展尚有難度的情況下，起碼應(yīng)率先解決以下案件的可訴問題：（1）村民自治權(quán)受侵害案件。對此，我們建議修改現(xiàn)行《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》，以彌補前者缺乏村民自治權(quán)的司法救濟之缺憾。即應(yīng)明確規(guī)定在村民自治活動中發(fā)生的有關(guān)行政干預(yù)、行政不作為等糾紛或者認為村民自治章程、村規(guī)民約等規(guī)范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟；并確立村委會在行政訴訟中的被告地位。

（2）農(nóng)民負擔(dān)案件。此類案件多因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“農(nóng)負”文件加重農(nóng)民負擔(dān)而引起的，法院大多將其看作抽象行政行為而不予受理。故此類案件的訴訟對象，目前僅限于針對具體人發(fā)出的農(nóng)負通知，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于農(nóng)負文件的行為得不到有力的司法監(jiān)督，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到切實的維護。

（3）土地使用權(quán)糾紛案件。對于這類案件，應(yīng)作具體分析：若為土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決；若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，以文件形式強迫農(nóng)民接受不合理土地承包條件的，應(yīng)以行政訴訟案件處理。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會違反國家有關(guān)占地、拆遷補償規(guī)定以及宅基地發(fā)放規(guī)定而下發(fā)的各種決定、命令、辦法等，都應(yīng)允許農(nóng)民以行政訴訟方式。

值得強調(diào)的是，應(yīng)盡快建立“集團訴訟”制度。我國《民事訴訟法》第54、55條中規(guī)定了類似于美國式集團訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當(dāng)事人眾多，不便或不可能共同進行訴訟而由其代表人進行訴訟。行政訴訟法雖未作此類規(guī)定，但上述三種案件多屬群體性行政糾紛，若借鑒民事訴訟中的代表人訴訟，并考慮建立集團訴訟制度，對解決上述案件具有重大的現(xiàn)實意義。最高人民法院在行政訴訟法貫徹意見第114條中也強調(diào)：法院審理行政案件除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。這無疑為解決農(nóng)民群體性行政糾紛時，參照適用民事訴訟法規(guī)定的代表人訴訟，提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

3完善審判和執(zhí)行程序。法院在審理行政訴訟案件時，為減少農(nóng)民的“訟累”，應(yīng)提高訴訟效率。對于符合條件的，不僅要盡快立案，還應(yīng)盡快開庭，并在法定期限內(nèi)盡快審結(jié)，因為“遲來的正義為非正義”！同時，應(yīng)加強山林土地、農(nóng)民負擔(dān)等關(guān)涉安居樂業(yè)、生老病死等案件的審理，切實解決他們反映強烈的焦點、熱點問題。

法院加強行政裁判的執(zhí)行力度，實屬必要。因為目前所規(guī)定的“罰款”和“向行政機關(guān)提司法建議”的方式有些乏力。對此，法院應(yīng)多做說服教育和溝通工作，必要時應(yīng)依法強制執(zhí)行或者行使制裁權(quán)。對于被告敢于抗拒法院裁判的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)行政機關(guān)首長的責(zé)任，從而使生效裁判得到執(zhí)行，以維護法律的權(quán)威、切實保護農(nóng)民的合法權(quán)利。唯有如此，才能從根本上解決行政裁判執(zhí)行難的問題。

總之，應(yīng)力爭做到：法院以積極的態(tài)度救濟民權(quán)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執(zhí)行實現(xiàn)民愿，從而為農(nóng)民提供一個權(quán)利維護的平臺，確保國家公權(quán)力不會輕易侵犯農(nóng)民權(quán)利，并且一旦侵犯將受到有效地追究。

（四）加強司法援助盡管目前我國設(shè)有中央、省、市、縣四級司法援助體系，但因未建立專門的保護農(nóng)民權(quán)利司法援助組織，不利于接近農(nóng)民、保護農(nóng)民的合法權(quán)利。為此，必須建立鄉(xiāng)一級司法援助基金，同時鼓勵法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生深入農(nóng)村，為農(nóng)民提供法律服務(wù)。這樣，農(nóng)村也可辦起法律（或律師）事務(wù)所，為農(nóng)村法律援助事業(yè)的開展，提供人才保障；并在鄉(xiāng)司法所的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，使法律援助工作得以有序的開展。也只有如此，才可能消除農(nóng)民因不懂法或因無錢而“懼訟”、“畏訴”的顧慮，才能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方訴訟地位的平等，農(nóng)民的訴訟權(quán)利才會得到更為有力的保障，才能切實維護農(nóng)民的合法利益。

（五）觀念的轉(zhuǎn)變1各級法院及法官的觀念應(yīng)轉(zhuǎn)變。各級法院應(yīng)牢固樹立保護農(nóng)民的觀念，降低司法救濟的門檻和農(nóng)民的訴訟成本，增強農(nóng)民通過行政訴訟解決行政爭議、維護自己合法權(quán)利的信心；還應(yīng)堅持裁判中立的理念，自覺排除來自各方的干預(yù)或干擾，通過公正審判，最大限度地實現(xiàn)公平和正義。從一定意義上講，行政審判工作滯后的“瓶頸”，不是農(nóng)民法治意識到位與否的問題，而是如何破除官民法律地位不平等問題。

2各級政府及其工作人員的觀念應(yīng)轉(zhuǎn)變。目前，有些行政官員對行政訴訟還不甚熟悉，在思想上一時還無法接受坐在被告席上與農(nóng)民平起平坐的現(xiàn)實，總以為行政訴訟破壞了自己的聲譽，降低了政府的威信。事實上，行政機關(guān)的臉面和威信恰恰體現(xiàn)于其法治意識的確立，樹立于對剛規(guī)則的尊重，彰顯于公平、公開、公正地與百姓進行司法對話，而絕不是靠自己的“缺席”或權(quán)勢來保住的。在強調(diào)依法治國的今天，法治觀念不僅要深入民心，更要深入“官”心。[6]3農(nóng)民自身的觀念也應(yīng)轉(zhuǎn)變。“法律面前人人平等”是基本的法治理念。在行政訴訟中，農(nóng)民自己也應(yīng)培養(yǎng)權(quán)利意識、主體意識，克服幾千年來“民不與官斗”的奴性心理，培育官民平等的觀念，以增強維護自己合法權(quán)益的信心和決心。

[參考文獻]

[1]方流芳民事訴訟收費考[J]中國社會科學(xué)，1999（3）

[2][6]小山打破行政審判的“瓶頸”

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一、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)評析

關(guān)于農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)主要有兩種觀點，即行政合同說和民事合同說。行政合同說認為，農(nóng)村土地承包合同是在承包土地由村集體所有，并在法律授權(quán)村委會為發(fā)包方的情況下，為實現(xiàn)國家管理目的而簽訂的，符合行政合同的特征。[1]而且有學(xué)者指出，自黨的上提出建立農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廢除“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟核算體系后，農(nóng)民通過與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權(quán)，在承包期限內(nèi)獲得一定的經(jīng)營自，隨著土地承包合同與農(nóng)業(yè)定購合同的出現(xiàn)和相關(guān)制度的建立，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國家管理的方式上，行政合同管理已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位。[2]民事合同說則認為，作為農(nóng)村土地承包合同的主體的集體經(jīng)濟組織和承包戶之間的地位平等；集體經(jīng)濟組織與承包戶簽訂農(nóng)村土地承包合同是為了以合同形式固定彼此之間基于承包而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不是至少主要不是為了實現(xiàn)國家的行政管理目標(biāo)；從合同簽訂的程序和原則以及不履行合同的法律后果來看，都與行政合同的要求相去甚遠，因此，農(nóng)村土地承包合同是一種民事合同。[3]不過，農(nóng)村土地承包合同是一種新型合同，不能歸入合同法中的任何一類有名合同，故應(yīng)從立法上進行直接規(guī)制，使之有名化、典型化。[4]也有部分學(xué)者采取折中觀點，主張對農(nóng)村土地承包合同應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況分析：農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員之間簽訂的責(zé)任制性質(zhì)上的土地承包合同屬于行政合同；農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員雙方經(jīng)過協(xié)商、個人有選擇權(quán)、合同履行過程中個人有自主經(jīng)營權(quán)的或農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。[5]

上述觀點均能夠在立法上尋求相關(guān)制度予以支持，產(chǎn)生這種矛盾的立法原因在于我國農(nóng)村于20世紀(jì)80年代推行乃是源于農(nóng)民自己的創(chuàng)造，而且最初是由國家政策予以調(diào)整的，后來才由立法的形式加以明晰。由于沒有固定的模式可以遵循，各地的具體做法也不一致，因此，在農(nóng)村土地承包合同制度演進的過程中，致使其在不同的法律文獻中呈現(xiàn)出不同的法律性質(zhì)。具體而言，在實行的初期，集體的職能盡管比過去有了很大的差異，但在沒有改革統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以前，其仍然作為集體經(jīng)濟的一個層次發(fā)揮著自己的作用，而且當(dāng)時農(nóng)村土地承包合同受到國家和當(dāng)?shù)卣耐恋卣摺⒍愘M政策的強烈制約，因此，農(nóng)村土地承包合同在一定程度上與集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民進行全方位治理的一種手段，[6]故農(nóng)地承包合同具有顯著的行政性。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展和社會的進步，我國更加注重農(nóng)村土地承包合同的規(guī)范化和法制化，在這個過程中，農(nóng)村土地承包合同的行政性逐漸弱化，而民事性卻越來越得以彰顯。在制定《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》時，柳隨年在《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉（草案）的說明》中，盡管指出對家庭承包的土地實行物權(quán)保護，對其他形式承包的土地實行債權(quán)保護，由此可知，農(nóng)村土地承包權(quán)屬于民事權(quán)利進一步被明確，但對作為農(nóng)村土地承包權(quán)產(chǎn)生依據(jù)的農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)卻仍然難以被定性為民事合同，因為根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，發(fā)包方與承包方除了享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)外，發(fā)包方還享有一定的行政性權(quán)力，而承包方也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政性義務(wù)。因此，如何界定農(nóng)村土地承包合同的法律限制在今后一段時間內(nèi)還將是一個難題。

二、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)定位

行政合同與民事合同是兩種性質(zhì)相異的合同，它們應(yīng)當(dāng)遵循各自的規(guī)則。一般認為，行政合同與民事合同在合同的主體、合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、合同權(quán)利的救濟方式等方面存在根本的區(qū)別。下面我們即從這三個方面分析農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)。

農(nóng)村土地承包合同的主體是發(fā)包方和承包方，其中發(fā)包方一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組，但村一級已成為農(nóng)村集體所有權(quán)的主要形式，而且農(nóng)民也接受了村是比村民小組更具主體性的存在。[7]因此，我們主要以村集體作為發(fā)包方進行考察。根據(jù)我國憲法第30條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)劃如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”在我國村民委員會組織法第2條也規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可見，村集體在我國不是一級行政機關(guān)。由于行政合同是行政主體為實現(xiàn)行政的目的或為行政事務(wù)而與他人訂立的合同，在農(nóng)村土地承包合同中，雙方當(dāng)事人均非行政主體，故其不符合行政合同關(guān)于主體資格的規(guī)定。如果以村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或村民小組作為發(fā)包方的，則將更不符合行政合同對主體資格的要求。

簽訂農(nóng)村土地承包合同的主要目的在于設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)最早由民法通則所規(guī)定，后來為土地管理法、農(nóng)業(yè)法和農(nóng)村土地承包法進一步鞏固和完善。盡管因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性，以及目前法律上對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認定與其內(nèi)容不相吻合，致使純粹從法律條文的具體表述分析，學(xué)者因所選擇的視角的不同而得出債權(quán)說和物權(quán)說兩種相異的結(jié)論，但其是一種民事權(quán)利卻是毫無疑問的。一般而言，對于行政合同中的行政主體來說，為了保證行政的民主化和效益性，它應(yīng)當(dāng)遵守普通合同的規(guī)則，同時，為實現(xiàn)行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的，他又必須享有特權(quán)來解決普通合同這種自由行為方式帶來的缺憾。[8]考察我國農(nóng)村土地承包法第二章第一節(jié)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在發(fā)包方和承包方簽訂承包合同時設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)是民事權(quán)利，但作為發(fā)包方的集體還是享有一定的行政性權(quán)力，同時承包方也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的公法性義務(wù)，這些規(guī)定的確與民事合同的性質(zhì)背道而馳，但其中發(fā)包方享有的這些行政性權(quán)力并不是所謂的行政合同中行政主體的特權(quán)，而是法律在定位作為發(fā)包方的集體的職能時所造成的錯位。因此，農(nóng)村土地承包合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不符合行政合同的規(guī)范意旨。

救濟方式的不同也是民事合同和行政合同的主要區(qū)別之一。由于行政合同中行政主體行使特權(quán)的行為屬于具體行政行為，故行政合同糾紛應(yīng)當(dāng)作為行政案件處理，在我國具體是由人民法院行政庭受理。我國行政復(fù)議法第6條第（六）項中即有規(guī)定，認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議；最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第16條也規(guī)定：“農(nóng)村土地承包人與土地使用權(quán)人對行政機關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服的，可以自己的名義提訟。”這是對農(nóng)村土地承包合同行政性作的一個注腳。但1999年7月8日開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》關(guān)于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)則完全是按照民事法律規(guī)范設(shè)計的，而實踐中農(nóng)村土地承包合同案件也幾乎全部是按照民事合同處理的。而且在2005年9月1日開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛界定為民事糾紛。因此，從農(nóng)村土地承包合同的救濟方式來看，其亦應(yīng)當(dāng)定位為民事合同，而不是行政合同。

總之，盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭議，但從總體上而言，應(yīng)當(dāng)將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規(guī)則，針對其特殊性設(shè)計相應(yīng)的法律規(guī)范。

三、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)的立法完善

從民事合同的基本理論和規(guī)則來看，農(nóng)村土地承包合同主要應(yīng)從以下幾個方面加以完善：

首先，應(yīng)當(dāng)重塑農(nóng)村集體所有權(quán)的主體形式，使農(nóng)村集體成為名副其實的民事主體。對農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的誤解往往與作為發(fā)包方的農(nóng)村集體的主體地位相關(guān)。由于“集體”不是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語，盡管我國對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸屬一直都非常重視，在我國的憲法、民法通則和土地管理法中都有規(guī)定，但因集體土地所有權(quán)問題在我國較為繁雜，憲法、民法通則和土地管理法制定或者修訂時的社會經(jīng)濟背景也存在差異，故他們有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定并不完全吻合。從而在理論上造成了極大的分歧。應(yīng)強調(diào)的是，“準(zhǔn)確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法政策和立法意志記載、表達和傳遞的第一要義。立法政策記載的不準(zhǔn)確，表達得不精確，必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯，對于法律語言來說，清楚、準(zhǔn)確地傳達立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最基本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯棄之列。”[9]因此，從保護農(nóng)民的利益和促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展出發(fā)，對“集體”的含義進行準(zhǔn)確理解，并以適當(dāng)?shù)拿袷轮黧w形式取而代之，從而使農(nóng)村土地承包合同中雙方當(dāng)事人的平等地位得以張揚，以凸現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同的民事性。

其次，嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村土地承包合同中的私法規(guī)范和公法規(guī)范，從而純化農(nóng)村土地承包合同的民事性。在我國農(nóng)村社會，集體土地所有權(quán)一般是由村民委員會行使的，但村民委員會卻具有極為強烈的行政功能。在農(nóng)業(yè)稅減免之前，村民委員會的行政化現(xiàn)象非常突出，這種行政負擔(dān)淡化了農(nóng)村集體的私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒。[10]這種民事主體與行政主體不分的狀況也表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包合同中，即其中作為發(fā)包方的農(nóng)村集體既享有相應(yīng)的民事權(quán)利，也享有一定的行政權(quán)力，而承包方則在承擔(dān)了民事義務(wù)的同時也承擔(dān)一定行政義務(wù)。正是農(nóng)村集體的角色在社會實踐中的錯位，導(dǎo)致村民委員會事實上取代了農(nóng)村集體所有權(quán)的主體地位，也致使其與農(nóng)戶產(chǎn)生了嚴(yán)重的疏離感。因此，我們認為應(yīng)當(dāng)在完善村民自治的基礎(chǔ)上，將行政性事務(wù)還給政府，突出村民委員會作為民事主體代表人的職能，從而既有利于妥善處理好農(nóng)村集體與村民委員會的關(guān)系以及村民委員會與農(nóng)村集體成員的關(guān)系，又可以減輕村民委員會的行政負擔(dān)。以此為前提，強化農(nóng)村土地承包合同雙方當(dāng)事人對合同條款的協(xié)商機制，取消由行政機關(guān)統(tǒng)一制作的含有行政性法律關(guān)系的合同范本，使農(nóng)村土地承包合同回歸民事合同的本來面目。

最后，理順我國法律法規(guī)以及司法解釋關(guān)于農(nóng)村土地承包合同糾紛解決機制中相沖突和矛盾的規(guī)定。在一般情況下，一個國家的全部法律規(guī)范將分類組合為不同的法律部門，從而形成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，其中每個部門法均統(tǒng)一于該國的憲法之上，相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同構(gòu)成一個國家和諧有序的法律體系。在我國法律體系中，對農(nóng)村土地的法律規(guī)制不僅僅是民法的任務(wù)，而且行政法、刑法、經(jīng)濟法、環(huán)境法以及其它各法律部門均須在各自的領(lǐng)域內(nèi)對農(nóng)村土地問題加以規(guī)范。目前，我國關(guān)于農(nóng)村土地法律制度主要是由行政法進行調(diào)整的，鑒于土地是極其寶貴的自然資源，是人類生存和生活最重要的物質(zhì)資料，當(dāng)代各國均很重視以行政權(quán)力干預(yù)土地法律關(guān)系，故我國加強對土地資源的行政法律規(guī)制也是合理的，但不應(yīng)當(dāng)因此而忽視民法對土地問題的調(diào)整，在規(guī)制農(nóng)村土地關(guān)系方面，行政法規(guī)范無疑是不可能取代民法規(guī)范的功能的，所以，強化民法規(guī)范調(diào)整農(nóng)村土地問題的作用在現(xiàn)代中國社會十分必要的，而對農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)是民法的重要任務(wù)之一。因此，對行政復(fù)議法和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等行政性法律規(guī)范和司法解釋中關(guān)于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)定進行梳理，使之與民法通則以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等民事性法律規(guī)范和司法解釋相協(xié)調(diào)，也是完善農(nóng)村土地承包合同制度的一個重要方面。

總之，對農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的合理定位將有助于科學(xué)地認識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，且對完善農(nóng)村土地承包制起到重要的作用。而在我國農(nóng)村社會，農(nóng)村土地承包合同的行政性與民事性相互交織在一起，已經(jīng)在實踐中造成了諸多不良后果，因此，從理論上理清農(nóng)村土地承包合同中的各種法律關(guān)系，在立法上嚴(yán)格區(qū)分其中的行政法規(guī)范和民法規(guī)范，對完善農(nóng)村土地承包合同制度具有重要意義。

注釋：

[1]參見張樹義：《行政法與行政訴訟法案例教程》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2001年版，第184頁。

[2]參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，《武漢大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2000年第3期。

[3]參見王權(quán)典、張建軍：“論農(nóng)地承包經(jīng)營合同的法律性質(zhì)”，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2004年第5期。

[4]參見艾衍輝：“農(nóng)村土地承包合同的法律思考”，《棗莊師范專科學(xué)校學(xué)報》2003年第3期。

[5]轉(zhuǎn)引自胡呂銀：《土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)法分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第95-96頁。

[6]參見趙曉力：“通過和談的治理——80年代以來中國基層法院對農(nóng)村承包合同的處理”，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。

[7]參見陳小君等著：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第6-7頁。

篇9

裁決的主要特點，一是裁決的主體是法律規(guī)定的特定的行政機關(guān)，如征地爭議裁決的主體是批準(zhǔn)征地的人民政府。二是裁決的對象主要是法律規(guī)定的特定的民事糾紛或行政爭議，如征地爭議裁決的對象是征地過程中發(fā)生的補償安置爭議。三是裁決具有裁判性和準(zhǔn)司法性質(zhì)。四是裁決在性質(zhì)上是一種具體行政行為。

調(diào)解是指經(jīng)過第三者的居間排解疏導(dǎo)、說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種活動。

調(diào)解主要包括以下四種：一是人民調(diào)解。即民間調(diào)解，是人民調(diào)解委員會對民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是法院調(diào)解。即人民法院對受理的民事案件、經(jīng)濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調(diào)解，屬訴訟內(nèi)調(diào)解。其中婚姻案件的訴訟內(nèi)調(diào)解是必經(jīng)程序，其他民事案件則取決于當(dāng)事人的自愿，調(diào)解不是必經(jīng)程序。法院調(diào)解書與判決書具有同等效力。三是行政調(diào)解。又分兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對一般民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是行政機關(guān)依照法律規(guī)定對某些特定民事糾紛、經(jīng)濟糾紛或者勞動糾紛等進行的調(diào)解，也屬訴訟外調(diào)解。如人民政府對征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的調(diào)解，對礦山企業(yè)間礦區(qū)范圍爭議所進行的調(diào)解，都屬于行政調(diào)解。四是仲裁調(diào)解。即仲裁機構(gòu)對受理的仲裁案件進行的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。

仲裁是指當(dāng)事人根據(jù)雙方的協(xié)議或者有關(guān)規(guī)定，將糾紛提交約定或者規(guī)定的非司法性質(zhì)的第三方，由其對爭議事項所涉權(quán)利義務(wù)作出裁決，雙方有義務(wù)執(zhí)行裁決結(jié)果的一種法律制度或解決糾紛方式。

仲裁主要有以下特點：一是適用于平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，下列糾紛不能仲裁：婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)處理的行政爭議。二是當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛的前提是雙方自愿，并達成仲裁協(xié)議。三是仲裁委員會應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)議選定，仲裁不實行級別管轄和地域管轄。四是仲裁實行一裁終局的制度。仲裁裁決具有執(zhí)行力，當(dāng)事人雙方必須履行。

除一般意義上的仲裁外，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的對于土地承包經(jīng)營糾紛適用的仲裁屬于仲裁的一種特殊形式。該法規(guī)定，當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院。對于仲裁裁決不服的，可以向人民法院。可見，此種仲裁不同于《仲裁法》所規(guī)定的一般意義上的仲裁。本文下面所講的裁決與仲裁的區(qū)別也是就一般意義上的仲裁而言的。

復(fù)議即行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政機關(guān)提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對具體行政行為進行審查并作出處理決定的活動。

行政復(fù)議主要有以下特點：第一，它是國家行政機關(guān)按行政復(fù)議程序解決行政爭議的一種活動。第二，它是行政相對人提起的對引起爭議的具體行政行為進行審查的活動。第三，復(fù)議既審查行政行為的合法性，又審查行政行為的適當(dāng)性，既審查具體行政行為，又審查行政機關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的抽象行政行為。四是除法律另有規(guī)定外，對行政復(fù)議決定不服的可以提起行政訴訟。

對于土地行政復(fù)議案件，除適用《行政復(fù)議法》外，還適用2001年國土資源部的《國土資源行政復(fù)議規(guī)定》。該部門規(guī)章對國土資源行政復(fù)議機關(guān)、復(fù)議范圍、復(fù)議程序及相關(guān)復(fù)議文書都作出了詳細規(guī)定。

裁決與調(diào)解的區(qū)別

行政調(diào)解雖然是由行政機關(guān)居間解決個人或者組織之間的民事爭議，具有司法性質(zhì)，但其最主要的特點是當(dāng)事人雙方自愿進行，而不是法律規(guī)定的強制程序，由此形成與行政裁決的三個主要區(qū)別。

一是程序的啟動不同。行政裁決只要有一方當(dāng)事人依法提出請求，行政機關(guān)就會啟動程序，來裁決當(dāng)事人之間的糾紛和爭議，而無需另一方當(dāng)事人同意；而行政調(diào)解必須是雙方自愿。二是產(chǎn)生的效力不同。行政裁決作出以后，當(dāng)事人對裁決不服，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟；而行政調(diào)解沒有嚴(yán)格的約束力，當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的，可以作為民事案件直接向法院提訟。三是適用的領(lǐng)域不同。行政調(diào)解既然出于自愿，行政機關(guān)一般無需法律明確授權(quán)即可組織、協(xié)調(diào)當(dāng)事人達成解決糾紛的協(xié)議，也即意味著這種行政司法方式可以在許多領(lǐng)域得以適用；而行政裁決必須有法律上的明文規(guī)定作為依據(jù)。

當(dāng)然，裁決的適用也不能排除調(diào)解。在裁決的過程中，為及時有效地解決爭議，往往首先要對爭議雙方進行調(diào)解。

裁決與仲裁的區(qū)別

篇10

從以上分析不難看出，承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。同時，《中華人民共和國繼承法》第4條規(guī)定：“個人承包應(yīng)得的個人收益，依照本法規(guī)定繼承。個人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理。”且《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第50條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。”

因此，根據(jù)上述規(guī)定，你可以繼承魚塘的承包經(jīng)營權(quán)，若村委會堅持要收回魚塘，你可向法院維權(quán)。

在校大學(xué)生能享受征地補償款嗎？

北京市某大學(xué)在校大學(xué)生倪某來信咨詢：我是一名在校大學(xué)生，來自農(nóng)村。兩個月前，村里的部分土地被征用后獲得了一筆補償款。村委會按每人2800元的標(biāo)準(zhǔn)進行了分配，但以我是在校學(xué)生、戶口已遷出為由，把我排除在分配對象之外。請問：在校大學(xué)生能享受征地補償款嗎？

湖南省長沙市望城區(qū)法院法官羅新祥答：農(nóng)民承包的耕地，具有社會保障功能，是保障農(nóng)民口糧和經(jīng)濟收入的基本生產(chǎn)資料。農(nóng)村學(xué)生進入大中專院校學(xué)習(xí)，沒有獨立的經(jīng)濟收入，土地收益無疑是農(nóng)村學(xué)生完成大學(xué)學(xué)業(yè)最重要的經(jīng)濟來源。因此，國家有關(guān)政策規(guī)定，來自農(nóng)村的大學(xué)生在校就讀期間，不管戶口是否遷出，其承包地可以繼續(xù)保留。

征地補償費的補償對象為村集體經(jīng)濟組織的成員，“戶口”是判斷某人是否系某集體經(jīng)濟組織成員的一般標(biāo)準(zhǔn)，但并不是惟一的標(biāo)準(zhǔn)。你人大學(xué)就讀后，戶口雖已遷出，但你的承包地仍然繼續(xù)保留，包括你在內(nèi)的你的家庭仍然與村集體之間存在著土地承包經(jīng)營關(guān)系。若土地未被征用，你的家庭能夠通過經(jīng)營承包地獲得的收益作為你上大學(xué)的費用；土地若被征用，你的家庭喪失了經(jīng)營承包地獲得收益的機會，而又不能獲得征地補償款。這顯然與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》的立法精神相違背。因而，你仍可視為村集體經(jīng)濟組織的一員，應(yīng)當(dāng)享受行政補償款。

春耕購種應(yīng)注意哪些問題？

湖南省會同縣村民黃某來信咨詢：2012年春耕時，我貪圖便宜，在街面攤位上一私人手中購買了稻種，結(jié)果種子質(zhì)量不行，雖未絕收，產(chǎn)量卻大大降低。由于找不到那個賣稻種的人，我有苦說不出。又到了購種的時候，我心里仍然有些擔(dān)憂。請問：春耕購種應(yīng)注意哪些問題？

湖南省長沙市望城區(qū)法院法官羅新祥答：國家為規(guī)范種子的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用，維護種子生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，專門制定了《中華人民共和國種子法》，加大了種子行政管理力度。因此，對于購種的事你可不必擔(dān)心，只要注意解決好以下幾個問題，就能買到放心種子，即便不幸買了假、劣種子，也可通過訴訟途徑獲得賠償。

首先，查驗經(jīng)營者是否有種子經(jīng)營許可證。種子經(jīng)營實行許可證制度。《中華人民共和國種子法》對于申請領(lǐng)取種子經(jīng)營許可j正的單位和個人規(guī)定了嚴(yán)格的條件。擁有種子經(jīng)營許可證就表明經(jīng)營者具有識別所經(jīng)營的種子、檢驗種子質(zhì)量以及承擔(dān)民事責(zé)任等方面的能力。按照法律規(guī)定，沒有種子經(jīng)營許可證不能從事種子經(jīng)營。但在利益驅(qū)動下，市場上的確還有非法經(jīng)營種子者存在，如果購買他們的種子造成損失，購種者往往只能自食苦果。因此，購種時務(wù)必擦亮眼睛，查驗經(jīng)營者的種子經(jīng)營許可證。

其次，索要并妥善保存購貨發(fā)票。種子使用者因種子質(zhì)量問題遭受損失的，出售種子的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)予以賠償，賠償額包括購種價款、有關(guān)費用和可得利益損失。但如果購種時未向經(jīng)營者索要發(fā)票或?qū)l(fā)票遺失，無法證明種子是從何處購買，索賠將因不能舉證難以成功。從維護自身合法權(quán)益出發(fā)，購種時索要并妥善保存購貨發(fā)票非常必要。此外，如果你是種植大戶，建議你要求經(jīng)營者對種子取樣封存，萬一出現(xiàn)糾紛，便可申請有關(guān)部門對封存樣品進行鑒定，以此確定種子的質(zhì)量，進而確定責(zé)任由誰承擔(dān)。

陳化米充新糧，可否要求10倍賠償？

遼寧省義縣某村村民鄭某來信咨詢：2012年10月27日早晨，鄰村村民馮某騎著三輪車來我村出售新大米，見價格比較便宜，我便買了50公斤。回家打開一看，白白的大米很誘人，可當(dāng)我用手從里面一抓，卻出現(xiàn)了不同的顏色。后經(jīng)舉報，工商管理所人員查實，該大米中摻雜了約30%的過期劣質(zhì)陳化大米。我要求馮某退米，并按《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定要求支付價款10倍的賠償金時，馮某認為，米中雖有陳舊米成分，但退貨后，我并無其他損失，何況自己的行為已經(jīng)受到行政處罰，不同意按10倍標(biāo)準(zhǔn)賠償。請問：我要求馮某支付價款10倍賠償金的主張，法律支持嗎？

黑龍江省錦州市人民檢察院高級檢察官楊學(xué)友答：關(guān)于“10倍賠償金”，《中華人民共和國食品安全法》第96條分兩款規(guī)定，第一款是“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”；第二款是“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。第一款規(guī)定的是補償性賠償責(zé)任，第二款規(guī)定的是懲罰性賠償責(zé)任，即10倍賠償是在該條第一款規(guī)定的“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害”基礎(chǔ)上成立的一種懲罰性賠償責(zé)任。兩個條款是補充關(guān)系，即消費者主張10倍賠償必須以有實際損失為前提條件，否則不予支持。

由于馮某以次充好，所銷售的新大米中摻雜陳化的舊米，屬于欺詐行為。在未造成人身損害的情形下，你雖不能要求10倍的賠償金，但依據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第49條“經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的1倍”的規(guī)定，除了要求退還購米款外，還可要求馮某按購買大米價款費用的1倍予以賠償。

哄騙精神病妻子離婚，父母有權(quán)代為訴請撤銷嗎？

篇11

就管理相對人的權(quán)利保護而言，也許會有人說公共事業(yè)單位不是國家機關(guān)不能行使強制性權(quán)力，所以行政法無理涉足。這種主張不是迷茫于虛擬法律空間，就是對權(quán)利的實現(xiàn)過程不了解。我國許多法律性文件都規(guī)定，在事業(yè)單位工作的公民取得法律權(quán)利特別是公法上權(quán)利的重要條件，就是所謂的單位同意。從領(lǐng)取結(jié)婚證明、出國護照到求學(xué)深造，沒有單位同意就辦不成。但是法律性文件對單位根據(jù)什么和怎樣作出同意或者不同意的決定，對于單位濫用權(quán)力如何救濟，卻閉口不談。事實上基層單位對法律和被管理者權(quán)利的無知和蔑視，在很大程度上將我國法律賦予公民的權(quán)利架空了。如果立法機關(guān)和其他國家機關(guān)賦予和保護公民權(quán)利的愿望是真誠的，如果人們對實現(xiàn)法治的愿望是真誠的，那么就義不容辭地應(yīng)當(dāng)很好地考慮如何規(guī)范公共事業(yè)單位特別是單位決策人員的法律治理問題，不僅是民主上的，更主要是公法上的法律治理問題。

行政法上難道就沒有比救濟受到公安局30元人民幣罰款財產(chǎn)權(quán)更重要的事情可做嗎？事業(yè)單位行使技術(shù)干部管理和聘用權(quán)，對編制內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員給予行政處分或者解除聘用的處理，將使這些被稱為國家寶貴財富的知識分子受到挫折或者失去一次就業(yè)機會，但是現(xiàn)在法律性文件卻規(guī)定只能向上級申訴了之。接受申訴的單位或者行政機關(guān)根據(jù)什么程序處理申訴，這些程序的正當(dāng)性究竟有多大，如果對申訴的處理不公正，能不能有救濟辦法，都缺乏法律的正式規(guī)定。法院處理一個10元錢的糾紛還要兩審終審，處理這種涉及人的生計和事業(yè)發(fā)展申訴的公共事業(yè)組織和行政機關(guān)，就高明到確保一次處理正確無誤？

這類法律性文件主要是由行政主管部門，根據(jù)基層單位的反映和管理需要制定的，對單位管理支持和維護的多，管理相對人的權(quán)利和利益要求反映的少。政府和立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實加強對此類文件的制定。

篇12

行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍，這一范圍同時決定著司法機關(guān)對行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍，也決定著行政終局裁決權(quán)的范圍，實際上是法定的由法院受理并審判一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。行政訴訟法中的受案范圍是行政訴訟法中一個非常重要的問題，是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟行為的重要標(biāo)志，并不是行政相對人可以向法院就所有的行政爭議提起行政訴訟，法院也不會受理所有行政相對人提起的行政訴訟。行政相對人只能就行政訴訟法受案范圍之內(nèi)的行政爭議向法院提起行政訴訟。

對于行政訴訟法的受案范圍，立法模式有概括式、列舉式、混合式3種：（1）概括式規(guī)定是指統(tǒng)一的行政訴訟法典對法院的受案范圍做出原則性的概括規(guī)定。所以其立法背景是受案范圍非常廣泛。（2）列舉式規(guī)定有肯定的列舉和否定的列舉兩種方式，肯定的列舉是指行政訴訟法或其他法律、法規(guī)對于法院能受理哪些行政案件，一一具體加以列舉，被列舉的行政案件屬于受案范圍，未加列舉的，法院不得受理。否定列舉也稱排除式，是指法律對不屬于行政訴訟受案范圍的事項，一一具體加以列舉，凡是被列舉的事項都不屬于行政訴訟的受案范圍，而未作排除列舉的則都在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，這一規(guī)定的立法背景是其受案范圍非常廣泛。（3）混合式規(guī)定，又稱結(jié)合式規(guī)定，即采取概括與列舉相結(jié)合的方式規(guī)定。從我國現(xiàn)行的行政訴訟法的內(nèi)容來看，我國的行政訴訟法的受案范圍采用的是混合式規(guī)定，即概括式與否定列舉式相結(jié)合的方式。首先以概括的方式確立了行政訴訟受案范圍的基本界限（公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟），然后以列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各類行政案件，最后又列舉了不屬于行政受案范圍的各類行政案件。在行政訴訟法中的第2條受案范圍的概括式規(guī)定中包括了兩個標(biāo)準(zhǔn)，即：具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。只有在這兩個標(biāo)準(zhǔn)的條件同時具備的時候，才符合行政訴訟的受案范圍，行政相對人才能就行政爭議向法院提起行政訴訟。行政訴訟法司法解釋第一條中明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織對下列行為不服提訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

（1）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（2）公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；（3）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（4）不具有強制力的行政指導(dǎo)行為；（5）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；（6）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒有明確納入法律保護范圍的其他權(quán)益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護。現(xiàn)行的行政訴訟法的對受案范圍的規(guī)定存在著不少問題。

在列舉式方面，列舉式的受案范圍規(guī)定不合理，雖然列舉式的規(guī)定能夠起到明確界定范圍的作用，列舉式明確了規(guī)定了受案范圍，明白清楚，易于掌握，但是，以列舉式的方法規(guī)定受案范圍是不合理的，因為世界是變化發(fā)展，多變的，法律無論列舉出多少法院可以受理的案件，法律的規(guī)定是有限的，列舉的案件固然也是有限的，多少會有當(dāng)時沒有想到的案件，不免會有遺漏和疏忽的案件，所以用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題。因此，列舉規(guī)定的方法是不盡科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。

概括式中受案范圍中的兩個標(biāo)準(zhǔn)：具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。這樣《行政訴訟法》只規(guī)定了對具體行政行為可以，對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”的訴訟不予受理。但實際情況是，侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的“行政機關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定命令”并不鮮見，且其損害范圍超過具體行政行為，受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機關(guān)作出的獎懲、任免等決定，即俗稱的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導(dǎo)致了行政訴訟的受案范圍過窄，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。況且，行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致。《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍時采用了不同標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，使得第11條列舉的7項行為根本不是同一個層次的概念，劃分缺乏一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳，列舉的7項行為之間相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏。受案范圍中規(guī)定人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，這樣使得公民的部分基本權(quán)利無法得到行政訴訟的保護。現(xiàn)行的受案范圍定沒有將憲法所保護的權(quán)利和行政訴訟法需要保護的權(quán)利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權(quán)利保護的真空。在其他的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以提訟的情況下，憲法所保護的政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。《行政訴訟法》有關(guān)人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定限制了行政訴訟范圍，也使得有關(guān)受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機關(guān)受理案件設(shè)置了法律障礙，也為行政機關(guān)規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件。《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定不夠周全。《行政訴訟法》對受案范圍既作了肯定規(guī)定，即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定，即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為能否進入行政訴訟就成了盲區(qū)。

總的來看，對于進一步擴大受案范圍的思想，基本上是統(tǒng)一的。關(guān)鍵是怎樣擴大，擴大到什么程度，如何確定其邊界。解決受案范圍問題，必須解決好行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系，二者不可互相僭越。

基于行政訴訟法的受案范圍存在某些不合理的規(guī)定，筆者認為應(yīng)著重從以下幾個方面來擴展行政訴訟的受案范圍：

（1）從目前人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護范圍，擴充到憲法賦予公民基本權(quán)利的保護范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項的規(guī)定，我國行政訴訟保護的權(quán)益范圍一般包括相對人的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。這種權(quán)益保護范圍的限制并無多少正當(dāng)性可言。在現(xiàn)代社會，諸如受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動權(quán)和文化權(quán)等對公民同樣重要，離開這些權(quán)利，公民的生存與全面發(fā)展即面臨巨大的威脅。因此，切實保障公民基本權(quán)利，應(yīng)是行政訴訟受案范圍改革和完善的一個重要方面。

（2）建立法規(guī)審查機制，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。抽象行政行為不會對當(dāng)事人產(chǎn)生直接的損害，但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權(quán)利和義務(wù)加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進行審查，由于只能針對個案而不能否定整個抽象行政行為的效力，因此并不是一種經(jīng)濟的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。

篇13

3、農(nóng)民工當(dāng)事人申請緩、減、免交訴訟費用，凡符合條件的，應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。準(zhǔn)許緩交的，訴訟費從裁判執(zhí)行完畢時的執(zhí)行款中直接扣除。嚴(yán)禁在《人民法院訴訟收費辦法》規(guī)定以外收取費用。

4、農(nóng)民工追討工資、追索勞動報酬、要求享受工傷待遇，或為維護土地承包權(quán)益及其他人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益，向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時受理。

農(nóng)民工以工資欠條為證據(jù)直接向人民法院,訴訟請求不涉及勞動關(guān)系其他爭議的,視為拖欠勞動報酬爭議,按照普通民事糾紛受理。

5、農(nóng)民工在履行勞動合同中受傷，未經(jīng)工傷認定，直接向人民法院要求享受工傷待遇的，應(yīng)告知當(dāng)事人先向勞動保障行政部門申請工傷認定。對勞動保障行政部門作出的不予受理決定或工傷認定決定不服的，可以提起行政訴訟。

農(nóng)民工被認定為工傷，要求用人單位按工傷待遇一次性賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)作為民事案件受理并予以支持。

農(nóng)民工對用人單位不要求工傷賠償，僅提起人身損害賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)按照普通民事案件受理。

6、建設(shè)單位拖欠工程款導(dǎo)致實際施工人拖欠農(nóng)民工工資，實際施工人以拖欠工程款為由向人民法院建設(shè)單位的民事訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

7、農(nóng)民工申請勞動保障行政部門履行勞動監(jiān)察、追索勞動報酬等保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，勞動保障行政部門拒絕履行或者不予答復(fù)，農(nóng)民工提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

8、加強農(nóng)民工的工作，落實和完善首問負責(zé)、包保責(zé)任制、責(zé)任追究等制度，暢通渠道。對屬于人民法院管轄的申訴案件，必須嚴(yán)格按照屬地管理、分級負責(zé)的原則，依法處理；對不屬于人民法院管轄的，應(yīng)耐心解釋，告知到相關(guān)部門處理。對矛盾可能激化的農(nóng)民工案件，要主動爭取同級黨委、人大、政府的支持和有關(guān)部門的配合，共同做好息訴罷訪工作。

9、審理涉及農(nóng)民工權(quán)益案件盡量適用簡易程序，依法應(yīng)當(dāng)適用普通程序的，也應(yīng)積極推行簡易審的方式，快審快結(jié)，減輕農(nóng)民工當(dāng)事人訴累。對季節(jié)性強的涉及農(nóng)民工權(quán)益案件應(yīng)優(yōu)先審理。

對于事實清楚、債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的追索勞動報酬案件，可以根據(jù)農(nóng)民工的申請，依法適用督促程序。

10、對于事實清楚、法律關(guān)系明確，農(nóng)民工當(dāng)事人申請財產(chǎn)保全，如不采取保全措施可能導(dǎo)致申請人利益受損的，人民法院可以免除申請人的擔(dān)保義務(wù)，裁定財產(chǎn)保全。

11、審理拖欠農(nóng)民工工資或者勞動報酬糾紛、有財產(chǎn)給付內(nèi)容的勞動爭議糾紛、人身損害賠償糾紛等案件，農(nóng)民工申請先予執(zhí)行，但提供財產(chǎn)擔(dān)保確有困難的，人民法院可以裁定先予執(zhí)行。

發(fā)包人與承包人存在結(jié)算爭議，但拖欠農(nóng)民工工資或勞動報酬的事實清楚，經(jīng)農(nóng)民工或承包人申請，人民法院可以就工程款中涉及農(nóng)民工工資或勞動報酬部分裁定先予執(zhí)行。

12、在審理過程中，農(nóng)民工當(dāng)事人主張的法律關(guān)系性質(zhì)或民事行為的效力與人民法院根據(jù)案件事實作出的認定不一致的，人民法院應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)，告知當(dāng)事人變更訴訟請求。對拖欠農(nóng)民工工資的案件可實行舉證責(zé)任倒置。13、嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、《安徽省實施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>辦法》以及參照省高院《關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》，妥善處理土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛以及土地征收補償、安置費用的支付和分配等糾紛案件，依法保護農(nóng)民工的合法權(quán)益。

14、農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有經(jīng)常居住地，且其主要收入來源地為城鎮(zhèn)的，有關(guān)損害賠償費用應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計算。

15、嚴(yán)格依照《中華人民共和國勞動法》、最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》以及參照省高院《關(guān)于審理勞動爭議案件若干問題的意見》，審理涉及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等相關(guān)勞動爭議案件，促進農(nóng)民工社會救助體系的完善。

16、審理建筑工程承包領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資或勞動報酬的案件，分包企業(yè)對農(nóng)民工工資或勞動報酬承擔(dān)直接支付責(zé)任，建筑承包企業(yè)在所欠的工程款范圍內(nèi)承擔(dān)補充支付責(zé)任。

17、建設(shè)單位拖欠工程款導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資或勞動報酬的，農(nóng)民工直接建設(shè)單位并請求優(yōu)先受償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)依法予以支持。

18、審理涉及農(nóng)民工權(quán)益案件，應(yīng)當(dāng)加大調(diào)解力度，耐心做好當(dāng)事人工作，力促達成和解，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

19、涉及農(nóng)民工權(quán)益的執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)及時立案，及時執(zhí)行，保證農(nóng)民工合法權(quán)益及時實現(xiàn)。對有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法采取強制措施；構(gòu)成犯罪的，及時移交公安機關(guān)處理。